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Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten. Wer kann, geht voran


8.9.2017
Die EU befindet sich in einer tiefen Problemlösungskrise. Sie schafft es nicht mehr, die drängendsten Probleme der Bevölkerung zu lösen. Konfrontiert mit diversen Herausforderungen wie der Flüchtlingskrise und der Wirtschaftskrise sowie dem Aufstieg populistischer Bewegungen in vielen Mitgliedsstaaten, verharrt die EU regungslos in der Warteposition. Insbesondere im Ministerrat fehlt die Handlungsbereitschaft, Probleme auf europäischer Ebene gemeinsam anzupacken. Dieser "rasende Stillstand" der Regierungen, die "trotz erkennbar gestiegenen Drucks der Probleme ohne Gestaltungsperspektive weiter wursteln", droht die EU in eine veritable Legitimationskrise zu stürzen. [1] Grundlegende Reformen sind notwendig, wenngleich Vertragsänderungen zum jetzigen Zeitpunkt unwahrscheinlich sind, weil die Interessenkonstellationen in den Mitgliedsstaaten zu divers sind.

Vor diesem Hintergrund kann die Strategie einer differenzierten Integration einen Ausweg bieten: Indem eine Gruppe von Mitgliedsstaaten in bestimmten Politikfeldern voranschreitet und miteinander vereinbart, mehr zu kooperieren, könnte der derzeitige Stillstand auch ohne Vertragsänderung überwunden werden. Ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten würde nicht nur die Problemlösungsfähigkeit des politischen Systems der EU erhöhen; auch aus demokratietheoretischer Perspektive spricht einiges dafür. Durch eine Strategie der differenzierten Integration könnte nämlich nationalen Interessen stärker Rechnung getragen werden.

Instrumente der differenzierten Integration



Eine differenzierte Integration steht im Gegensatz zum föderalistischen Ideal einer "immer engeren Union" wie sie in Artikel 1 des Vertrags über die Europäischen Union (EUV) beschrieben wird. Schon in der Vergangenheit haben einige Mitgliedsstaaten, insbesondere die Briten, dieses Einheitsgebot abgelehnt.[2] Im Zuge der Erweiterungen und Vertiefungen der Integration erwies sich der föderalistische Traum einer politischen Einheitsunion als schwer umsetzbar. In der Praxis haben die Mitgliedsstaaten eine Reihe von Kooperationsmöglichkeiten geschaffen, die immer mehr von dem Ideal einer immer engeren Union abrückten. Konkret umfasst das Konzept einer differenzierten Integration als Gegenmodell zum föderalistischen Ideal daher eine Reihe unterschiedlicher Instrumente.

Zum einen bieten völkerrechtliche Verträge zwischen mehreren Mitgliedsstaaten, die quasi als intergouvernementaler Anbau neben den EU-Verträgen stehen, eine Möglichkeit der differenzierten Integration. Diese intergouvernementale Strategie der Differenzierung stellt eine Option dar, wenn eine Gruppe von Mitgliedsstaaten eine vertiefte Kooperation in Politikfeldern anstrebt, in denen die EU keine eigenständigen Kompetenzen hat. In dieser Variante verhandelt eine "Koalition der Willigen" die Grundlagen der Zusammenarbeit. Die EU-Institutionen, insbesondere das Europäische Parlament und die Europäische Kommission, sind nicht beteiligt.

Zum anderen wurde im Vertrag von Amsterdam mit dem Instrument der "Verstärkten Zusammenarbeit"[3] eine Form der differenzierten Integration ermöglicht, die durch die EU-Verträge gedeckt ist (Artikel 20 EUV sowie Art. 326–334 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union): Sie ist als letztes Mittel der Kooperation vorgesehen, wenn vorherige Bemühungen der Kompromissfindung gescheitert sind. Eine Verstärkte Zusammenarbeit ist nur im Kompetenzbereich der EU – außer in den Bereichen, in denen die EU eine ausschließliche Zuständigkeit hat – möglich. Mindestens neun Mitgliedsstaaten müssen daran beteiligt sein. Die EU-Institutionen sind bei der Entscheidung zur Ermächtigung einer Verstärkten Zusammenarbeit eingebunden: Das Zustandekommen einer Verstärkten Zusammenarbeit geschieht auf Vorschlag der Kommission und ist abhängig von der Zustimmung des Europäischen Parlaments und des Rates, der mit qualifizierter Mehrheit entscheidet. Bislang wurde dieses Instrument nur in wenigen Fällen von den Mitgliedsstaaten genutzt: Im Bereich des Scheidungsrecht sowie beim EU-Patent. Zudem wurde jüngst zwischen 20 Mitgliedsstaaten eine Einigung zur Gründung einer europäischen Staatsanwaltschaft erzielt. Ein weiteres wichtiges Projekt der Verstärkten Zusammenarbeit, die Einführung einer Finanztransaktionssteuer, liegt hingegen seit Jahren auf Eis.

Schließlich gibt es verschiedene Differenzierungsmöglichkeiten auf Primärrechts- sowie auf Sekundärrechtsebene. Auf Primärrechtsebene wird seit Jahren eine differenzierte Integration praktiziert, weil einige Mitgliedsstaaten die Vertragsänderungen der vergangenen Jahrzehnte nicht vollständig mitgetragen haben. Großbritannien hat etwa dem Vertrag von Maastricht nur unter der Bedingung zugestimmt, dauerhaft außerhalb der Währungsunion zu bleiben. Bei den Verhandlungen zum Vertrag von Lissabon haben sich Polen und Großbritannien ein Opt-out aus der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gesichert. Im Bereich des Sekundärrechts sehen einige Richtlinien Schutzklauseln oder Ausnahmeregelungen vor. Die gesetzlichen Bestimmungen gelten also für alle Mitgliedsstaaten gleichermaßen, eine flexiblere Auslegung der gesetzlichen Regelungen ist aber möglich.[4]


Fußnoten

1.
Europa neu denken. Eine Diskussion zwischen Jürgen Habermas, Sigmar Gabriel und Emmanuel Macron, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 4/2017, S. 41–54.
2.
Vgl. Thomas Giegerich, How to Reconcile Forces of Enlargement and Consolidation in "an Ever Closer Union", in: ders./Desirée C. Schmitt/Sebastian Zeitzmann (Hrsg.), Flexibility in the EU and Beyond. How much Differentiation Can European Integration Bear?, Baden-Baden 2017, S. 15–58, hier S. 47 ff. Für einen hervorragenden Überblick über die Ideengeschichte eines föderalen Europas siehe Michael Burgess, Federalism and the European Union. The Building of Europe 1950–2000, London–New York 2000.
3.
Neben der Verstärkten Zusammenarbeit gibt es im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik das Instrument der "Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit", die auf den Aufbau militärischer Fähigkeiten ausgerichtet ist (Art. 42 (6) EUV). Siehe auch den Beitrag von Klaus Brummer in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
4.
Vgl. Andreas Fischer-Lescano/Steffen Kommer, Verstärkte Zusammenarbeit in der EU. Ein Modell für Kooperationsfortschritte in der Wirtschafts- und Sozialpolitik?, Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politikanalyse, Berlin 2011.
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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Dominika Biegoń für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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