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Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten. Mitgliedsstaaten zweiter Klasse?


8.9.2017
Das "Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten" ist bereits Realität. Gemeint ist eine Vertiefung der Zusammenarbeit innerhalb der EU in einzelnen Politikbereichen, die nicht alle Mitgliedsstaaten der Organisation umfasst. Das offensichtlichste Beispiel hierfür ist die (vermeintlich) gemeinsame europäische Währung, an der sich derzeit nur 19 der 28 Mitgliedsstaaten beteiligen. Da mehrere Staaten die Aufnahmekriterien auf absehbare Zeit nicht erfüllen werden oder aber erfüllen wollen (Schweden) und sich obendrein Dänemark und das Noch-Mitglied Großbritannien im Vertrag von Maastricht die Nichtteilnahme an der gemeinsamen Währung festschreiben ließen (Opting-out-Klausel), wird der Euroraum auch in Zukunft nicht alle Mitglieder der Organisation umfassen. Ein anderes Beispiel ist das Schengener Abkommen, an dem sich neben 22 Mitgliedern der EU auch mehrere Nicht-Mitglieder (zum Beispiel Schweiz, Island und Norwegen) beteiligen, nicht hingegen Mitgliedsstaaten wie Irland, Großbritannien und Zypern.[1]

Ein solches Vorgehen mag angemessen scheinen, um die gegenwärtige tiefgreifende Krise des Integrationsprozesses zu überstehen.[2] Jedoch bietet ein Vorgehen, das nur selektive Politikbereiche und zugleich einen unterschiedlichen Kreis von Staaten einbezieht, keine dauerhaft tragfähige Organisations- und Integrationslogik für den europäischen Integrationsprozess. Die perspektivisch konsequentere Lösung bestünde darin, eine neue Organisation "auszugründen", in der sich die integrationswilligen Staaten versammeln. Auf diese Weise gäbe es weiterhin ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten. Dieses würde sich jedoch zuvorderst innerhalb verschiedener Organisationen (mit überlappenden Mitgliedschaften) vollziehen und damit die EU nicht dauerhaft vor eine Zerreißprobe stellen.

Selektive Vertiefung



Jenseits der einleitend angeführten Beispiele Euro und Schengen findet sich das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten etwa auch in Fragen des Grundrechtsschutzes, der Innen- und Justizpolitik (über das Schengener Abkommen hinaus) und im Verteidigungsbereich. So haben sich Großbritannien und Polen ein Opt-out von der Charta der Grundrechte der Europäischen Union festschreiben lassen, die mit dem Vertrag von Lissabon Rechtskraft erlangte.[3] Bei der Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik gibt es Sonderregelungen für Dänemark, Irland und Großbritannien,[4] etwa in den Bereichen Asyl und Grenzschutz.[5] Dänemark hat sich außerdem bereits im Zuge der Ratifizierung des Vertrags von Maastricht eine Nichtbeteiligung im Verteidigungsbereich festschreiben lassen.[6]

Neben diesen formalen Opt-outs gibt es auch in der Praxis unterschiedliche Beteiligungsformen und -grade der Mitgliedsstaaten in einzelnen Politikfeldern. Das offenkundigste Beispiel ist die selektive Teilnahme an Missionen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Im vergangenen Jahr führte die EU sechs Militärmissionen durch, und zwar in Bosnien und Herzegowina (EUFOR Althea), der Zentralafrikanischen Republik (EUTM RCA)[7], Somalia (EUTM Somalia) und Mali (EUTM Mali) sowie im Mittelmeer (EUNAVFOR MED Operation Sophia) und am Horn von Afrika (EUNAVFOR Operation Atalanta). An keiner Mission beteiligten sich alle Mitglieder der Union. Die Spannbreite reichte vielmehr von 25 Staaten bei Operation Sophia, bei der es um die Rettung Schiffbrüchiger sowie die Schleuserbekämpfung geht, bis hin zu lediglich acht Staaten bei der Ausbildungsmission EUTM RCA.[8]

Diese Ungleichmäßigkeit der Integration mit Blick auf Teilnehmer und Politikfelder dürfte künftig noch zunehmen. So sehen die Verträge – hier im Speziellen der Vertrag über die Europäische Union (EUV) – mehrere in diese Richtung weisende Instrumente vor. Im Rahmen der nicht ausschließlichen Zuständigkeiten der EU können die Mitgliedsstaaten eine "Verstärkte Zusammenarbeit" (Art. 20 EUV) eingehen. Aufhorchen lässt in diesem Zusammenhang der Hinweis, dass die Vorbedingung für deren Aufnahme darin besteht, dass "die mit dieser Zusammenarbeit angestrebten Ziele von der Union in ihrer Gesamtheit nicht innerhalb eines vertretbaren Zeitraums verwirklicht werden können" (Art. 20 Abs. 2 EUV). Die Verstärkte Zusammenarbeit ist somit von vornherein eher als ein "Notfallinstrument" zu sehen – für den Fall, dass die EU-Staaten ein vereinbartes Ziel nicht gemeinsam erreichen können oder wollen – als eines, von dem neue, positive Impulse ausgehen würden.

Speziell im Verteidigungsbereich wiederum eröffnet der Vertrag von Lissabon mittels der "Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit" (Art. 42 Abs. 6 EUV) den handlungswilligeren und -fähigeren Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, "weiter gehende Verpflichtungen" einzugehen.[9] Auf dem Treffen des Europäischen Rates im Juni 2017 griffen die Staats- und Regierungschefs diese Option auf. Sie kamen überein, in drei Monaten Kriterien und Verpflichtungen festzulegen, die von EU-Staaten erfüllt werden müssen, wenn sie sich in diese "inklusive und ehrgeizige" Form der Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich einbringen möchten.[10] Der Grundidee des Konzepts folgend, wird somit in absehbarer Zeit nur eine bestimmte Gruppe von politisch ambitionierten wie auch hinsichtlich ihrer Kapazitäten leistungsfähigen Staaten mit der Umsetzung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit beginnen.


Fußnoten

1.
Zudem wenden Bulgarien, Rumänien und Kroatien das Abkommen nur teilweise an.
2.
Ronzoni und Viehoff sprechen mit Blick auf die gegenwärtige Lage der EU von "its deepest crisis since its inception". Miriam Ronzoni/Juri Viehoff, Introduction: Normative Dimensions of the European Crisis, in: European Journal of Political Theory 2/2017, S. 139–142, hier S. 139.
3.
Vgl. Protokoll Nr. 30 zum Vertrag von Lissabon über die Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union auf Polen und das Vereinigte Königreich.
4.
Vgl. Protokolle Nr. 21 und 22 zum Vertrag von Lissabon über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und über die Position Dänemarks.
5.
Vgl. Daniela Kietz/Roderick Parkes, Justiz- und Innenpolitik nach dem Lissabonner Vertrag, Stiftung Wissenschaft und Politik, Diskussionspapier 13/2008; Deutscher Bundestag, Konsequenzen des Brexit für den Bereich Inneres & Justiz. Möglichkeiten zukünftiger Kooperationen der EU mit dem Vereinigten Königreich, Berlin 2016.
6.
Siehe auch Protokoll Nr. 22 zum Vertrag von Lissabon (Anm. 4).
7.
EUTM RCA folgte der Mission EUMAM RCA, die im Juli 2016 beendet wurde.
8.
Vgl. Jakob Bund et al., EUISS Yearbook of European Security 2017, European Union Institute for Security Studies, Paris 2017, S. 119.
9.
Die aus dem Englischen stammende geläufige Abkürzung hierfür lautet PESCO (permanent structured cooperation).
10.
Europäischer Rat, Tagung des Europäischen Rates (22. und 23. Juni 2017). Schlussfolgerungen, EUCO 8/17, 23. 6. 2017, S. 5.
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Autor: Klaus Brummer für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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