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Unruhige See vor Korsika

15.12.2017 | Von:
Aletta Mondré
Annegret Kuhn

Ocean Governance

Politikfeld Meerespolitik?

Die aufgezeigten Themenbereiche Fischerei und Aquakultur, Schifffahrt und Ressourcenausbeutung sind ebenso zentrale Bestandteile von Meerespolitik wie Meeresüberwachung, Meeres- und Küstentourismus und nicht zuletzt auch der Bereich der Meeresforschung. Damit – und angesichts der zunehmenden politischen Relevanz und Präsenz von Meerespolitik – stellt sich die Frage, ob man von einem eigenständigen Politikfeld sprechen kann. Bislang sind die Entscheidungskompetenzen nach Bereichen auf verschiedene Behörden und Ministerien verteilt, sodass es zu Reibungsverlusten kommt. Insbesondere die norddeutschen Bundesländer bemühen sich inzwischen jedoch um eine integrierte Meerespolitik. Die Bundesregierung beschloss 2011 einen "Entwicklungsplan Meer", der sich als Strategie für die Förderung einer kohärenten deutschen Meerespolitik versteht und diese als Querschnittsaufgabe definiert. Vor allem aber treibt die Europäische Union Anstrengungen in dieser Richtung seit über zehn Jahren voran und hat durch unterschiedliche Verordnungen einen Rechtsrahmen für eine Zusammenführung der vormals getrennt betrachteten Politikbereiche geschaffen.

Dass die Bestrebungen von der überstaatlichen Ebene ausgehen, ist wenig verwunderlich. Da der Ozean sämtliche Landmassen umgibt und verbindet, ist Meerespolitik von Natur aus transnational. Zwar rechtfertigen einige ozeanografische Messergebnisse (etwa zu Salzgehalt, Gezeiten, Strömungen) eine Untergliederung, dennoch sind die Weltmeere miteinander verbunden. Dadurch wirken sich viele lokale Einwirkungen früher oder später auch in entfernten Gebieten aus. Zu kleinen Teilchen zerriebener Plastikmüll zum Beispiel verteilt sich überall im Ozean und sinkt auf den Meeresboden hinab. In den berüchtigten Müllstrudeln in den subtropischen Meereswirbeln verfängt sich schätzungsweise nur ein Prozent des Mülls. Hinzu kommen ähnliche Nutzungsweisen in zahlreichen Küstengebieten, sodass viele Menschen und Staaten mit denselben Auswirkungen konfrontiert sind. Aufgrund des intensiven Einsatzes von Düngemitteln und Gülle in der Landwirtschaft gelangen Nitrate und Phosphate über die Flüsse ins Meer. In deren Mündungsgebieten wachsen aufgrund der Überdüngung (Eutrophierung) zunächst die Algen, und später sinkt der Sauerstoffgehalt stellenweise so stark ab, dass dort weder Fischfang noch Muschelernte möglich sind. Auch wenn politische Maßnahmen zur Eindämmung dieser Belastungen einen positiven Beitrag zum Zustand des Ozeans leisteten, ist auch offensichtlich, dass einzelstaatliche Lösungen keine umfassende Abhilfe schaffen können. Selbst wenn ein Staat die Klärung von Abwasser im Alleingang sicherstellt, beeinträchtigen die Einleitungen anderer Staaten das Meer weiterhin. Die gegenseitige Abhängigkeit wird zwar in räumlicher Nachbarschaft besonders deutlich, doch die Notwendigkeit gemeinsamen Handelns ist auch über große Distanzen gegeben. Unzureichendes Abfallmanagement in einem entfernten Staat bedeutet letztlich für alle mehr Müll im Meer.

Die deutliche Mehrheit aller Länder sind Küstenstaaten, nur ungefähr ein Drittel hat keinen Zugang zum Meer; fast die Hälfte der Menschheit lebt in einer Küstenregion. Dieser Umstand unterstreicht die Bedeutung von Ocean Governance sowie die an sich guten Voraussetzungen für internationale Kooperation. Ausdrücklich sei auch auf die konzeptionelle Nähe zwischen Ocean Governance und Global Governance verwiesen. Denn zentrale Kennzeichen von Global Governance sind eine ausgeprägte Mehrebenenpolitik mit einem Zusammenspiel von lokalen, nationalen und globalen Governancestrukturen sowie der Beteiligung einer Vielzahl staatlicher und nichtstaatlicher Akteure. Kritische Stimmen unterstreichen dabei immer wieder die hohe, sowohl vertikale als auch horizontale strukturelle Fragmentierung.[2] Ähnliches gilt für die ausdifferenzierten Strukturen von Ocean Governance,[3] für die sich die gleichen Herausforderungen stellen, nämlich in der Vielschichtigkeit legitime und kollektiv verbindliche Entscheidungen herzustellen. So müssen Zielkonflikte zwischen unterschiedlichen Nutzungen und Umweltschutz sowie die Interessen verschiedenster Akteure austariert werden.

Zurzeit dominiert auf allen Entscheidungsebenen noch die sektorale Ordnungslogik, sodass eine Vielzahl von Behörden, Ministerien und internationalen Organisationen für Teilbereiche von Meerespolitik zuständig ist. Auf der internationalen Ebene befassen sich viele Sonderorganisationen beziehungsweise Programme der Vereinten Nationen mit Meerespolitik. Ebenfalls unter Ägide der Vereinten Nationen handelte eine Vielzahl von Staaten zwischen 1973 und 1982 das Seerechtsübereinkommen (SRÜ) aus. Diese "Verfassung der Meere" trat 1994 in Kraft; bis November 2017 sind dem umfassenden Abkommen 168 Staaten beigetreten.[4] Der Vertrag legt das räumliche Ordnungsprinzip zugrunde und regelt, welche Nutzungen in welchen Zonen zulässig sind. Da viele Nutzungen des Ozeanes in zusätzlichen sektoralen Vereinbarungen geregelt sind, löst das SRÜ die beschriebene Problematik aber nicht auf. Es bedarf einer Koordination aller politischen Maßnahmen, um der Gefahr der Fragmentierung entgegenzutreten.

Anhand der Beispiele Meeresumweltschutz und Fischerei werden wir in den folgenden Abschnitten sowohl die Fragmentierung als auch Reformversuche für mehr Koordination im internationalen Mehrebenensystem der Ocean Governance verdeutlichen.

Fußnoten

2.
Vgl. Frank Biermann et al., The Fragmentation of Global Governance Architectures: A Framework for Analysis, in: Global Environmental Politics 4/2009, S. 14–40.
3.
Vgl. Julien Rochette et al., Regional Oceans Governance Mechanisms: A Review, in: Marine Policy 60/2015, S. 9–19.
4.
Dem SRÜ nicht beigetreten sind unter anderem die USA und die Türkei: die USA wegen (inzwischen obsoleter) Regelungen zum Tiefseebergbau; die Türkei, weil sie aufgrund des Ägäiskonflikts mit Griechenland bis heute einen grundsätzlichen Rechtsanspruch auf eine Zwölf-Meilen-Zone als Küstengewässer ablehnt.
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Autoren: Aletta Mondré, Annegret Kuhn für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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