Bug eines Containerschiffs auf der Elbe

19.1.2018 | Von:
Jürgen Osterhammel

Zur Geschichte des Freihandels

Die Geschichte des Freihandels lässt sich nicht simpel als eine kontinuierliche und stetige Entwicklung erzählen, die in der Gegenwart kulminiert. Dies liegt vor allem daran, dass man unter "Freihandel" verschiedene Dinge verstehen kann, die nur locker miteinander zusammenhängen.

Erstens lässt sich von einem "freien" Warenaustausch in der Geschichte überall dort sprechen, wo politische Machthaber keinen Zugriff auf Geschäfte haben. Seit es den Staat gibt, haben Herrscher und ihre Bürokraten in allen Zivilisationen versucht, Handel zu kontrollieren und von ihm zu profitieren. Monopolerträge und Zölle gehören zu den ältesten Einnahmequellen von Obrigkeiten. Chancen für freien Handel haben sich über Jahrtausende hinweg von Fall zu Fall immer wieder aus dem Konflikt zwischen Händlern und Herrschern ergeben. Wir haben es hier mit einer Fülle von Praktiken und von einzelnen historischen Situationen zu tun, über die man verallgemeinernd nur sagen kann, dass Handel in der Geschichte fast immer in Politik und Gesellschaft "eingebettet" und gegenüber Eingriffen von außen verwundbar war. Das jüngste Beispiel dafür boten die sozialistischen Planwirtschaften des 20. Jahrhunderts.

Zweitens gibt es bis heute den Freihandel als System oder auch "Regime". Dieses System ordnet das Marktgeschehen und unterwirft es einheitlichen Regelungen. Solche Regelungen gehen ebenfalls von Regierungen aus, aber nicht als Ad-hoc-Manipulation von Handelspraxis, sondern als "Außenhandelspolitik" und in einer doppelten juristischen Form: einerseits in Gestalt einzelstaatlicher Zollgesetze, die ein Staat zur Regelung jenes Warenverkehrs erlässt, der als Import (in geringerem Maße auch als Export) die Grenzen seines Souveränitätsraums kreuzt, andererseits als Handelsverträge zwischen Staaten. Beides hängt eng miteinander zusammen, sodass sich bei Freihandel in diesem zweiten Sinne stets innen- und außenpolitische Aspekte durchdringen. Als System und internationale Vertragsordnung ist Freihandel ein relativ neues Phänomen der Weltgeschichte, das in Europa entstand und sich von dort aus über den Globus ausbreitete. Es gibt ihn erst seit der Mitte des 19. Jahrhunderts.

Drittens lässt sich Freihandel als eine wirtschaftspolitische Lehre und Doktrin verstehen. Man findet sie spurenweise in Schriften von europäischen Ökonomen seit dem 17. Jahrhundert.[1] Diese Theoretiker wandten sich gegen die damals herrschende Lehre des "Merkantilismus" und versuchten, die Herrschenden davon zu überzeugen, dass es im Interesse des Staates liegt, den Handel bei möglichst wenig behördlicher Steuerung Privatleuten zu überlassen. Dahinter steht die im 18. Jahrhundert neu aufkommende doppelte Vorstellung, dass Märkte sich erfolgreich selbst regulieren und eine Volkswirtschaft "wachsen" kann. Wenn die Liberalisierung zur Ausweitung des Handels führe, könne der Staat durch eine prozentual geringere Abschöpfung mindestens ebenso hohe Einnahmen erzielen wie durch hohe Belastungen, die den Warenverkehr einschnüren.

Einzelne Ökonomen hatten verschiedentlich großen Einfluss auf die Gestaltung von Handelsregimen. Dennoch bildet dieser ideengeschichtlich-theoretische Strang eine teilweise separate Geschichte. Denn Freihandelsordnungen lassen sich nicht als unmittelbare Umsetzungen ökonomischer Lehrmeinungen in Gesetzgebung begreifen. Dies liegt generell daran, dass man für keine Epoche den Einfluss von Experten auf Politiker überschätzen sollte.

Zwei weitere Aspekte sind zu bedenken: Zum einen hat jedes Außenhandelsgesetz eine fiskalische Seite; es betrifft nicht nur ein philosophisches Abstraktum wie die "Freiheit" des Handels, sondern hat direkten Einfluss auf die Staatsfinanzen. Die Entscheidung darüber lässt sich kein Staat von Nichtpolitikern aus der Hand nehmen. Zum anderen sind Zölle stets in hohem Maße kontrovers und politisch umkämpft gewesen. In den vergangenen Jahrzehnten waren die Europäer so sehr an Freihandelsverhältnisse auf ihrem eigenen Kontinent gewöhnt, dass sie Zollfragen als administrative Selbstverständlichkeit betrachteten und deshalb ignorierten. Kein Wahlkampf wird heute um das Thema von Einfuhrzöllen geführt.

Im 19. Jahrhundert war dies anders. Damals war der Öffentlichkeit bewusst, dass Außenhandelsregime mit bestimmten Interessen verbunden sind. Landwirte und Industriefabrikanten, Konsumenten und Produzenten verteidigten Interessen, die oft diametral gegeneinander standen. Auch ist es heute in wohlhabenden Ländern schwer zu verstehen, dass die Preise von Grundnahrungsmitteln eine fundamentale politische Tatsache sein können. Auf diese Preise wiederum kann ein Zollgesetz mitunter drastische Auswirkungen haben. Aus all diesen Gründen ist die reine ökonomische Theorie des Freihandels immer in tagespolitische Auseinandersetzungen hineingezogen worden. Auch "Handelskriege" zwischen Staaten, die stets primär mit zollpolitischen Instrumenten ausgetragen werden, folgen eher einer politischen als einer wirtschaftlichen Logik. Sie werden oft auch dann geführt, wenn sie ökonomischer Rationalität widersprechen.

Erst die in den Jahren 2014 bis 2016 stürmisch geführten Auseinandersetzungen um das Transatlantische Freihandelsabkommen (TTIP) haben Handelsfragen nach langer Zeit wieder auf die Tagesordnung der politischen Debatte gesetzt. Der neue Protektionismus der USA unter Präsident Donald Trump garantiert dem Thema ebenso anhaltende Aufmerksamkeit wie der Versuch des Vereinigten Königreichs, sich vom angeblichen Vertragszwang der europäischen Handelsordnung zu befreien. Gerade im Lichte der Brexit-Politik ergeben sich bemerkenswerte Rückbezüge zur Geschichte. Denn "Free Trade" war ursprünglich ein britisches Projekt.

Fußnoten

1.
Vgl. Douglas A. Irwin, Against the Tide: An Intellectual History of Free Trade, Princeton 1996, S. 45–63; stärker wirtschaftstheoretisch ausgerichtet ist Jürg Niehans, Geschichte der Außenwirtschaftstheorie im Überblick, Tübingen 1995.
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Autor: Jürgen Osterhammel für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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