Bug eines Containerschiffs auf der Elbe

19.1.2018 | Von:
Evita Schmieg

Außenhandel für nachhaltige Entwicklung? Freihandelsabkommen zwischen der EU und dem globalen Süden

EPA im Kontext des weltwirtschaftlichen Wandels

Schätzungen zufolge wird sich die Gesamtbevölkerung Afrikas zwischen 2010 und 2050 verdoppeln und auf zwei Milliarden Menschen anwachsen, wobei der Zuwachs vor allem Subsahara-Afrika ohne Südafrika betrifft.[17] Für nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung und ausreichend Arbeitsplätze zu sorgen, wird für Afrika die große Herausforderung der kommenden Jahre sein, und dazu muss auch die Handelspolitik beitragen.

Als Ende des vergangenen Jahrtausends die Idee zu den EPA entstand, war die Bedeutung von Zöllen im internationalen Handel noch viel größer. Zwischen 1995 und 2013 sind weltweit die angewandten Durchschnittszölle um 15 Prozent auf heute neun Prozent gesunken, in Industrieländern auf unter fünf.[18] Für Afrika bedeutet dies, dass sich der Konkurrenzvorteil aufgrund der Handelspräferenzen erheblich verringert hat – und dieser Trend wird sich angesichts laufender Verhandlungen zu bilateralen und regionalen Freihandelsabkommen fortsetzen. Beträchtliche Präferenzen bestehen allerdings noch in den Bereichen Landwirtschaft sowie Textilien/Bekleidung. Die afrikanischen Regionen haben sich in ihren EPA fast alle auf den Warenbereich beschränkt und Verhandlungen über weitere Bereiche abgelehnt. Damit konnten sie zwar ihre gegenwärtigen Handelspräferenzen erhalten beziehungsweise ausbauen, die für einzelne Produkte wie Rindfleisch aus Namibia oder Blumen aus Kenia durchaus noch bedeutend sind, doch wird dieses Instrument langfristig an Bedeutung verlieren. Es geht deshalb heute darum, durch eine erfolgreiche Umsetzung der EPA die vorhandenen Präferenzen möglichst noch zu nutzen.

Die EPA-Umsetzung ist aber nur ein Element afrikanischer Handels- und Entwicklungsstrategien. Die Frage nach den Schwerpunkten in der Handelspolitik afrikanischer Länder ist viel grundsätzlicher. Es ist den wenigsten afrikanischen Ländern gelungen, sich in weltweite Wertschöpfungsketten zu integrieren, die die Warenproduktion heute dominieren (60 bis 67 Prozent des globalen Handels).[19] Die zunehmende Kapitalmobilität seit den 1980er Jahren führte zu Produktionsverlagerungen in Regionen mit den geringsten Kosten. Dabei sind nach Analysen der Weltbank die Produktionsstückkosten ausschlaggebend, nicht die Lohnhöhe. Viele afrikanische Länder weisen zwar niedrige Löhne auf, aber die ansonsten sehr hohen Produktionskosten überkompensieren einen möglichen Lohnkostenvorteil. Afrika ist deshalb kaum in globale Wertschöpfungsketten integriert. Für nicht integrierte Länder stellt sich heute die Frage, inwieweit eine solche Integration noch angestrebt werden sollte, nehmen doch seit der Wirtschafts- und Finanzkrise 2008 die Wertschöpfungsketten eher an Bedeutung ab. Eine Integration in regionale Wertschöpfungsketten könnte für manche Produkte eine Erfolg versprechende Alternative sein. Dies gilt insbesondere angesichts der Tatsache, dass der innerafrikanische Handel mit einem Anteil der Fertigwaren von fast 50 Prozent grundsätzlich stärker zu Wertschöpfung und Beschäftigung beiträgt als der Export in außerafrikanische Regionen. Eine Vertiefung der regionalen Integration Afrikas – zunächst im Rahmen der subregionalen Integrationsgemeinschaften, langfristig aber auch innerhalb der kontinentalen Freihandelszone (CFTA) – birgt deshalb erhebliche Chancen, Arbeitsplätze zu schaffen und zur Wertschöpfung und nachhaltigen Entwicklung beizutragen.

Die Fragen der Integration in globale oder regionale oder der Aufbau lokaler Produktion werden je nach Land und spezifischen Gegebenheiten unterschiedlich beantwortet werden müssen. Die Entstehung von globalen Wertschöpfungsketten hat jedenfalls ebenfalls dazu beigetragen, dass Zölle als Element der Wettbewerbsfähigkeit an Wichtigkeit verloren, während Themen wie Infrastruktur, Verfügbarkeit kostengünstiger Inputs und Handelskosten (einschließlich Bürokratieabbau) erheblich an Bedeutung gewonnen haben. Dies fordert von allen Ländern stärkere allgemeine Reformen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen.

Für eine nachhaltige afrikanische Entwicklung ist es notwendig, Wertschöpfung und Arbeitsplätze auf dem Land zu schaffen. Die Städte werden nicht ausreichend in der Lage sein, die wachsende Bevölkerung aufzunehmen, insbesondere da in Afrika bisher Urbanisierung leider nicht mit Industrialisierung einherging.[20] In diesem Zusammenhang ist gut, dass es seit 2000 vielen afrikanischen Ländern gelungen ist, die Produktivität auf dem Land zu erhöhen, beispielsweise um fast 50 Prozent in Kamerun, Ghana und Sambia.[21] Handelsstrategien sollten daran anknüpfen – und unter anderem die Chance nutzen, die die EPA mit dem freien Marktzugang bieten.

Schluss

Jedes Land ist dafür verantwortlich, seinen eigenen Entwicklungspfad zu entwerfen und zu definieren, welche Rolle die Handelspolitik dabei spielen soll. Dies umfasst Entscheidungen über die Ausgestaltung interner Rahmenbedingungen von Zollverwaltung bis Infrastruktur, über die Rolle der Landwirtschaft, die Bereitschaft zu weiterer Liberalisierung im Rahmen regionaler Integrationsprozesse und/oder die Einbindung in regionale und globale Wertschöpfungsketten. Die EPA mit der Europäischen Union sind nur ein Teil des Gesamtbilds. Gegenwärtig bieten sie mit dem vollkommen zoll- und quotenfreien Marktzugang in die EU eine große Chance, die Exporte vor allem von weiterverarbeiteten landwirtschaftlichen und Bekleidungsprodukten in die EU auszuweiten und damit vor allem auch die ländliche Entwicklung anzuregen.

Die Handelspräferenzen verlieren aber mit weiterer weltweiter Liberalisierung und/oder bilateralen und regionalen Freihandelsabkommen der EU mit anderen Entwicklungsländern künftig an Wert. Es kommt daher darauf an, die Chancen der EPA rasch zu realisieren. Zugleich dürfen die Risiken nicht ignoriert werden, die durch Marktöffnung entstehen können – gegenüber der EU, aber auch anderen stärkeren Partnern, auch aus Afrika. Die EPA sind grundsätzlich so ausgestaltet, dass diesen Risiken begegnet werden kann, doch verlangt dies eine aktive Politik: Die Wirkungsbeobachtung muss zum Leben erweckt und die EPA-Institutionen sollten aktiv genutzt werden, auch von den daran Beteiligten aus der Zivilgesellschaft. Manche EPA sehen spätere Verhandlungen für weitere Bereiche vor – diese wären eine Chance, interessante Bestimmungen auch in zukunftsgerichteten Feldern zu entwickeln. Das Karibik-EPA eignet sich hierfür als Beispiel. Angesichts der knappen Kapazitäten vieler afrikanischer Partnerländer kommt der handelsbezogenen Entwicklungspolitik eine wichtige Rolle zu, die Chancen des Außenhandels zu maximieren und die Risiken zu verringern.

Handelspolitik und Handelsabkommen müssen also bestimmten Anforderungen genügen. Ist dies der Fall, kann der Außenhandel einen wichtigen Beitrag zur Umsetzung des Ziels nachhaltiger Entwicklung leisten.

Fußnoten

17.
Vgl. Afrikanische Entwicklungsbank (ADB) et al., Outlook 2015, Overview, o.O. 2015, S. XI.
18.
Siehe WTO, Trade and Tariffs. Trade Grows as Tariffs Decline, o.D., http://www.wto.org/english/thewto_e/20y_e/wto_20_brochure_e.pdf«.
19.
Vgl. Weltbank, Global Value Chain Development Report: Measuring and Analyzing the Impact of GVCs on Economic Development, Washington D.C. 2017.
20.
Siehe ADB et al. (Anm. 17), S. XVI.
21.
Vgl. A Green Evolution, 12.3.2016, http://www.economist.com/news/briefing/21694521-farms-africa-are-prospering-last-thanks-persistence-technology-and-decent«.
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Autor: Evita Schmieg für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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