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22.5.2002 | Von:
Daniel Piazolo

Entwicklungsunterschiede innerhalb einer erweiterten EU

Herausforderungen und Chancen

Die Unterschiede in der Wirtschaftsstruktur zwischen der EU und den mittel- und osteuropäischen Beitrittskandidaten sind erheblich. Dies führt zu teils überzogenen Befürchtungen.

Einleitung

Mit der Vollmitgliedschaft der mittel- und osteuropäischen Staaten (MOEs) in der Europäischen Union (EU) wird die Teilung Europas, die als Folge des Zweiten Weltkrieges und des Kalten Krieges entstanden war, endgültig beseitigt. Die gesamtwirtschaftlichen Vorteile der Überwindung der politisch motivierten Zweiteilung Europas sind unbestritten.

Jedoch lösen die wirtschaftlichen Entwicklungsunterschiede zwischen der EU und den Beitrittskandidaten auch Befürchtungen über gravierende Verwerfungen nach der Osterweiterung der EU aus. Sowohl in der jetzigen EU als auch in den Beitrittsländern wird z. B. eine Zunahme des Importdruckes nach der EU-Vollmitgliedschaft der Beitrittsländer erwartet. In den jetzigen 15 Mitgliedsländern der EU bestehen darüber hinaus große Ängste bezüglich einer Massenwanderung von Arbeitnehmern von Ost- nach Westeuropa, und in den Beitrittsländern wird ein Ausverkauf an Land und Immobilien an die finanzstarken Westeuropäer befürchtet.

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  • Dieser Beitrag beschäftigt sich mit der Integration der MOEs in die EU und dabei speziell mit den Entwicklungsunterschieden zwischen diesen beiden Teilen Europas. Dabei werden auch die verschiedenen Befürchtungen bezüglich der Osterweiterung der EU angesprochen

    Zuerst geht dieser Beitrag auf die wirtschaftlichen Unterschiede zwischen der EU und den MOEs ein und behandelt dann den europäischen Integrationsprozess. Danach werden die Chancen und die Herausforderungen der Osterweiterungen diskutiert.

    Ein Überblick über die wichtigsten wirtschaftlichen Kennzahlen der EU sowie der mittel- und osteuropäischen Staaten findet sich in der Anhangstabelle. [1]

    I. Wirtschaftliche Entwicklungsunterschiede

    Entwicklungsunterschiede werden oft anhand der Wirtschaftsleistung festgemacht. Schaubild 1 gibt einen graphischen Vergleich des Bruttoinlandsproduktes (BIP) pro Einwohner der Beitrittsländer in Prozent des BIP der EU umgerechnet mit den Marktwechselkursen wieder. Ein derartiger Vergleich wird häufig in der öffentlichen Diskussion über das niedrige Entwicklungsniveau in den MOEs aufgeführt. In Schaubild 1 ist der Vergleichswert für den Durchschnitt der jetzigen 15 EU-Mitgliedsländer als dunkle Säule mit der Bezeichnung "EU 15" herausgehoben. Hier sind alle 10 mittel- und osteuropäischen Beitrittsländer dargestellt.

    Darüber hinaus führt die EU auch mit Malta und Zypern Beitrittsverhandlungen und hat der Türkei einen offiziellen Kandidatenstatus für eine EU-Mitgliedschaft zugestanden. Jedoch wurden noch keine Beitrittsverhandlungen zwischen der EU und der Türkei aufgenommen. Die drei Länder Malta, Zypern und Türkei werden in den folgenden graphischen Vergleichen nicht berücksichtigt, da sich ihre Ausgangslage stark von der Situation der Transformationsländer unterscheidet.

    Das BIP gibt den Wert der in einem Land produzierten Güter und erbrachten Dienstleistungen wieder. Im Durchschnitt betrug dieses BIP pro Einwohner z. B. in Polen im Jahr 1998 EURO 3 600. Dies entspricht 18 Prozent des BIP pro Einwohner der EU 15, das EURO 20 200 betrug. Die Werte für die 10 Beitrittsländer liegen zwischen 7 Prozent des BIP pro EU-Einwohner für Bulgarien und 44 Prozent für Slowenien.

    Die in diesen Daten zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Diskrepanz ist zwar in der Tat erheblich, aber gleichzeitig irreführend. Viele erbrachte Dienstleistungen, die in der Berechnung des BIP enthalten sind, kosten in den mittel- und osteuropäischen Beitrittsländern weniger als in der EU. Die Volkswirte verweisen zur Illustration dabei gerne auf die Frisöre. Für den Haarschnitt, der in Kiel EURO 15 kostet, verlangt ein Frisör in Posen umgerechnet nur EURO 2,5. Es wäre jedoch nicht korrekt zu argumentieren, dass der Haarschnitt in Polen nur ein Sechstel des Haarschnittes in Deutschland wert ist. Diese nicht handelbaren Dienstleistungen (z. B. auch Wohnungsmieten) machen einen erheblichen Teil der Ausgaben für den Lebensunterhalt aus.

    Deswegen korrigieren die Volkswirte bei dem Vergleich des BIP unterschiedlicher Länder die zur Umrechnung verwendeten Wechselkurse um Unterschiede in der Kaufkraft. Dabei stellt man einen fiktiven Waren- und Dienstleistungskorb zusammen und ermittelt, wie viel dieser Korb in jedem der zu vergleichenden Länder kostet. Als Kaufkraftwechselkurs verwendet man das Verhältnis dieser Kosten. Schaubild 2 stellt das BIP pro Einwohner der Beitrittsländer in Prozent des BIP der EU 15 umgerechnet mit der Kaufkraft dar.

    In Schaubild 2 ist der Abstand zwischen der EU 15 und den osteuropäischen Beitrittsländern nicht mehr ganz so gravierend. Polen z. B. hat ein BIP pro Einwohner, das 39 Prozent des BIP pro Einwohner der EU entspricht. Das Spektrum der Prozentzahlen reicht nun von 23 Prozent für Bulgarien bis zu 68 Prozent für Slowenien. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass auch innerhalb der jetzigen EU beträchtliche Einkommensunterschiede vorhanden sind. Griechenland, das ärmste EU-Mitglied, das schon seit mehr als 20 Jahren zur Europäischen Gemeinschaft gehört, hat mit seinem BIP pro Einwohner in Höhe von 68 Prozent des durchschnittlichen BIP pro EU-Einwohner das gleiche Einkommensniveau wie der Beitrittskandidat Slowenien. [2]

    Seit dem Beginn der Transformation hat sich aber der Abstand bezüglich des BIP zwischen der EU und den MOEs vergrößert. Schaubild 3 stellt die relative Veränderung des BIP zum Stand im Jahr 1989 dar. Dieses Schaubild zeigt, dass bis zum Jahr 1998 nur wenige der Beitrittsländer ihre BIP-Höhe von 1989 wieder erreicht haben.

    Das Jahr vor dem Beginn der Transformation wird meistens mit der Situation von 1989 gleichgesetzt, was für einzelne Transformationsländer nicht zutreffen mag. Besonders die baltischen Staaten konnten erst mit der staatlichen Unabhängigkeit im Sommer 1991 ihre nationale Wirtschaftsstruktur umstellen und aufbauen. Durch die nötigen Umstellungen von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft brachen die alten Wirtschaftsbeziehungen zusammen. Damit gingen die erbrachten Wirtschaftsleistungen bis um die Hälfte zurück. Dieser "Transformationsschock" war besonders ausgeprägt bei den baltischen Staaten, die nach der verordneten Arbeitsteilung innerhalb der Sowjetunion als unabhängige Staaten noch viel stärker ihre Wirtschaftsstruktur verändern mussten als mitteleuropäische Transformationsländer wie Polen und Ungarn. [3]

    Die baltischen Staaten hatten daher 1998 ein BIP, das nur zwischen 59 Prozent (Lettland) und 76 Prozent (Estland) ihres BIP von 1989 entsprach. Von den 10 MOEs hatten nur drei Länder ihr altes Niveau wieder erreicht. Die Slowakei war 1998 auf dem gleichen Stand wie 1989, Slowenien hatte ein BIP, das 4 Prozent und Polen ein BIP, das 17 Prozent größer war. Die 15 EU-Mitgliedsländer hatten dagegen ein BIP, das 20 Prozent höher lag. Somit ist die Diskrepanz zwischen den Beitrittsländern und der EU 15 - bezogen auf das BIP - sogar größer geworden im Vergleich zu 1989.

    Mit dem Transformationsschock sind aber nun die wichtigsten Rahmenbedingungen für das Funktionieren einer Marktwirtschaft in den ehemaligen Planwirtschaften und für eine Angleichung der Marktstruktur an die der fortgeschrittenen westeuropäischen Länder gelegt worden. Die Einkommenslücke schließt sich in den letzten Jahren, da das Wirtschaftswachstum in den meisten Beitrittsländern größer ist als in der EU.

    Es sollte jedoch auch angemerkt werden, dass ein bedeutender Anteil des internationalen Handels auf den unterschiedlichen Entwicklungsstufen der Länder beruht. Ärmere Länder mit relativ niedrigem Lohnniveau bieten auf dem Weltmarkt tendenziell eher Produkte an, die arbeitsintensiv sind. Reichere Länder mit relativ hohem Lohnniveau und einer guten Kapitalausstattung bieten dagegen Produkte an, die kapitalintensiv sind. So werden arbeitsintensive Produkte wie Schuhe in Portugal und in der Slowakei produziert, während kapitalintensive Produkte wie z. B. Druckmaschinen in Deutschland hergestellt werden. Durch den Austausch dieser Güter können die Länder die Produkte billiger erwerben, als wenn diese Produkte im eigenen Land hergestellt werden müssten. [4]

    Die Unterschiede in den Entwicklungsstufen sind aber bemerkenswert, da sie den noch zu bewältigenden Weg bei einer wirtschaftlichen Konvergenz, also der Angleichung der Lebensbedingungen, verdeutlichen. Treibende Kraft dieser Konvergenz ist der Strukturwandel der Wirtschaft, der zum Teil mit bedeutenden Anpassungsproblemen und -kosten verbunden ist.

    II. Strukturelle Unterschiede

    1. Landwirtschaft



    Bezogen auf die Wirtschaftsstruktur gibt es noch große Unterschiede zwischen der EU 15 und den Beitrittsländern. Schaubild 4 stellt die Bedeutung der Landwirtschaft für das BIP der EU 15 und der mittel- und osteuropäischen EU-Kandidaten dar.

    Der Landwirtschaftssektor trägt in der EU 15 2,3 Prozent zum BIP bei. Eine ungefähr doppelt so große Bedeutung hat der Landwirtschaftssektor in Tschechien, in der Slowakei, in Lettland und in Polen, wo dieser Sektor zwischen 4,5 und 4,8 Prozent zum BIP beiträgt. Eine noch größere Bedeutung hat die Landwirtschaft in Ungarn (5,9 Prozent des BIP), Estland (6,2 Prozent) und Litauen (10,1 Prozent). Am wichtigsten ist aber der Landwirtschaftssektor in Rumänien und Bulgarien, wo zwischen einem Sechstel (17,6 Prozent - Rumänien) und einem Fünftel (21,2 Prozent - Bulgarien) des BIP in der Landwirtschaft erwirtschaftet wird.

    Mittelfristig kann davon ausgegangen werden, dass sich die Wirtschaftsstrukturen innerhalb einer erweiterten EU mit der Konvergenz der Lebensstandards angleichen. Dabei muss natürlich die Wirtschaftsstruktur in den einzelnen Ländern nicht identisch sein, und es ist wahrscheinlich, dass in einer erweiterten EU die Landwirtschaft in Polen auch in Zukunft eine größere Bedeutung haben wird als in Belgien. Jedoch verdeutlichen diese Unterschiede in der Wirtschaftsstruktur den Anpassungsbedarf bei einer Annäherung an die Struktur der EU 15. Dabei steht Polen - verglichen mit der Situation in Litauen, Rumänien oder Bulgarien - nicht schlecht da.

    2. Industrie



    Da in der EU 15 die Landwirtschaft den niedrigsten Anteil am BIP hat, könnte man vermuten, dass die Bedeutung des Industriesektors am BIP in der EU recht groß ist und in den Beitrittsländern dementsprechend geringer. Dies sollte in dem Schaubild 5 mit dem Anteil des Industriesektors am BIP zu sehen sein.

    Jedoch hat die EU15 auch hier - verglichen mit den Beitrittsländern - einen relativ kleinen Sektor. In der EU 15 trägt der Industriesektor nur 30,7 Prozent zum BIP bei, in Polen dagegen 36,5 Prozent und in Rumänien und Tschechien sogar über 40 Prozent. Dieses Gewicht der Industrie in den Transformationsländern ist noch das Erbe der zentralen Planwirtschaft. Die Verwaltungen in den Planungsämtern hatten eine ausgesprochen starke Präferenz für die Schwerindustrie. Diese Präferenz beruhte nicht nur auf militärischen Überlegungen; sie reflektierte vielmehr die Auffassung, dass ein bedeutender Industriesektor die Entstehung eines bedeutenden Industrielandes ermögliche. [5] Somit haben 7 der 10 mittel- und osteuropäischen Beitrittsländer einen größeren prozentualen Industriesektor als die EU 15. Bei der Bevorzugung der Industrie wurde der Dienstleistungssektor vernachläs-sigt oder zum Teil sogar bewusst diskriminiert.

    3. Dienstleistungen



    Schaubild 6 zeigt die Bedeutung des Dienstleistungsbereichs für das BIP. Es wird deutlich, dass die EU keine Industriegesellschaft, sondern eine Dienstleistungsgesellschaft ist. Mehr als zwei Drittel des BIP werden im Dienstleistungsbereich erwirtschaftet.

    In Estland ist der Dienstleistungssektor sogar noch geringfügig wichtiger als in der EU 15. Hier werden 67,5 Prozent des BIP im Dienstleistungsbereich erwirtschaftet. Für die anderen mittel- und osteuropäischen Ländern trägt der Dienstleistungssektor zwischen 41,7 Prozent (Rumänien) und 65,8 Prozent (Lettland) zum BIP bei.

    4. Arbeitsplätze



    Der entscheidende Anpassungsbedarf bei dem Strukturwandel weg vom Landwirtschaftssektor und hin zu den anderen beiden Sektoren bezieht sich auf die Arbeitsplätze. Die Bedeutung des Landwirtschaftssektors als Arbeitsplatz wird in Schaubild 7 dargestellt. Es wurde schon in Schaubild 4 gezeigt, dass in Polen der Landwirtschaftssektor 4,8 Prozent zum BIP beiträgt. Jedoch sind 19,1 Prozent der Beschäftigten in Polen in der Landwirtschaft tätig. Zwar ist auch in der EU 15 der Landwirtschaftssektor unterdurchschnittlich produktiv - 5,2 Prozent der Beschäftigten erwirtschaften nur 2,3 Prozent des BIP -, jedoch ist der Anpassungsbedarf in Polen im Landwirtschaftssektor enorm. Mittelfristig muss davon ausgegangen werden, dass nur einer von vier Arbeitsplätzen im polnischen Landwirtschaftssektor bestehen bleiben kann. Vergleichbarer Anpassungsbedarf besteht in Lettland. In noch größerem Ausmaß sind Rumänien, Bulgarien und Litauen betroffen.

    Strukturwandel ist immer auch mit Anpassungskosten verbunden, da die Arbeitskräfte und Produktionsmittel nur schwer von einem Sektor in einen anderen transferiert werden können. Arbeitskräfte mit sektorspezifischem Wissen sind nur begrenzt in einem anderen Bereich einsetzbar und bedürfen oft umfassender Weiterqualifizierung. Sektorspezifische Produktionsmittel wie Maschinen werden zum Teil durch den Strukturwandel obsolet. Der Strukturwandel kann durch die Wirtschaftspolitik unterstützt werden, indem Anpassungsprobleme mit flankierenden Maßnahmen wie Weiterqualifizierung, Investitionsbeihilfen und Steuervorteile für neue Unternehmen in strukturschwachen Regionen gemindert werden.

    Im Rahmen der europäischen Integration sind neben den nationalen Unterstützungsprogrammen auch gemeinsame Förderungsinitiativen für strukturschwache Gebiete entstanden. Bei dieser gemeinsamen Förderung finanzieren die reicheren Mitgliedsländer beispielsweise durch die EU-Strukturfonds den Ausbau der Infrastruktur in den ärmeren Regionen. Die genaue Ausgestaltung der europäischen Förderungsprogramme hängt von dem politischen Entscheidungsprozess in der EU und damit von der Einflussnahme der verschiedenen Mitgliedsländer ab.

    III. Der Europäische Integrationsprozess

    Mit der EU-Vollmitgliedschaft der MOEs werden sich die Einflussmöglichkeiten der einzelnen Mitgliedsländer auf die Entscheidungen der EU-Gremien verändern. Die Tabelle (S. 18) zeigt die Gewichte der einzelnen Staaten in den wichtigsten Entscheidungsgremien der EU: Sitze im Europäischen Parlament, Stimmengewichte im Ministerrat und Mitglieder in der EU-Kommission. Sie verdeutlicht ferner die Situation vor und nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Nizza. Die jetzigen EU-Mitgliedsländer hatten sich für das Treffen der EU-Regierungs- und Staatschefs in Nizza im Dezember 2000 die Vorgabe gegeben, die Entscheidungsmechanismen in der erweiterten EU schlagkräftiger zu gestalten. Eine Beibehaltung der alten Regel hätte zu einem riesigen Europäischen Parlament mit über 870 Parlamentariern und einer Europäischen Kommission mit 33 Kommissaren geführt.

    Mit dem Vertrag von Nizza wurde versucht, die Entscheidungsfähigkeit der erweiterten EU mit bis zu 27 Mitgliedsländern zu erhalten. Der Vertrag von Nizza ist jedoch hinter vielen Erwartungen zurückgeblieben. Das Beharren auf Einstimmigkeit in vielen wichtigen Bereichen - wie in der Bildungspolitik, in der Steuerpolitik, im Gesundheitswesen, in der Einwanderungspolitik, im Asylrecht und in der Sozialpolitik - führt dazu, dass ein einziges Land die Entscheidung von allen anderen EU-Mitgliedern blockieren kann. [6]

    Eine gewisse Überarbeitung der Entscheidungsprozesse innerhalb der erweiterten EU war aber nötig, um überhaupt eine Erweiterung zu ermöglichen. Diese Funktion erfüllt der Vertrag von Nizza. Durch diesen Vertrag wird die Anzahl der Sitze im Europäischen Parlament auf 732 begrenzt. Polen mit seinen 38,7 Millionen Einwohnern erhält von allen MOEs den größten Einfluss in den EU-Gremien und wird mit 50 Sitzen im Europäischen Parlament und 27 Stimmen im Ministerrat so einflussreich wie Spanien. Die anderen MOEs bekommen zwischen 6 (Estland) und 33 (Rumänien) Sitze im Europäischen Parlament und zwischen 4 und 14 Stimmen im Ministerrat. Durch die Aufnahme neuer Mitglieder verlieren die alten Mitglieder an Stimmengewicht - eine unausweichliche Nebenwirkung der Erweiterung einer Organisation.

    Mitglieder im Europäischen Parlament zu stellen und Vollmitglieder in der EU zu sein wird die Krönung für den langen Integrationsprozess der mittel- und osteuropäischen Staaten in die EU sein. Jedoch wurden schon früh nach dem Beginn der Transformation weitgehende Abkommen zwischen der EU und den mittel- und osteuropäischen Ländern geschlossen. In diesen so genannten Europaabkommen, die schon ab Ende 1991 unterzeichnet wurden, wird in der Präambel der Wunsch der mittel- und osteuropäischen Staaten nach Vollmitgliedschaft in der EU zum Ausdruck gebracht. Bevor die Europaabkommen in Kraft traten, wurden mit vorläufigen Interimsabkommen vertragliche Grundlagen für eine Liberalisierung des Handels zwischen den Osteuropäern und der EU geschaffen. So waren beispielweise für Polen und Ungarn diese Interimsabkommen ab März 1992 gültig, und die weitergehenden Europaabkommen traten im Februar 1994 in Kraft.

    Mit den Interimsabkommen wurden die meisten Einfuhrzölle für verarbeitete Produkte aus den MOEs ausgesetzt. Im Rahmen der Europaabkommen wurden später die Zölle in kritischen Bereichen wie im Textil- oder Landwirtschaftssektor schrittweise reduziert. So schaffte die EU alle Zölle für Textileinfuhren aus den mittel- und osteuropäischen Staaten im Januar 1997 und alle Mengenbeschränkungen im Januar 1998 ab. Im Gegenzug reduzierten die mittel- und osteuropäischen Staaten ihre Beschränkungen für Importe aus der EU bis zum Januar 2000. Diese Asymmetrie ist typisch für die einzelnen Regelungen der Interims- und Europaabkommen: Die mittel- und osteuropäischen Staaten reduzierten ihre Zollbarrieren ein bisschen langsamer als die EU. Im Landwirtschaftssektor und im Fischereisektor dauert die Liberalisierung am längsten, und erst im Januar 2002 werden alle Beschränkungen im Handel zwischen der EU und den mittel- und osteuropäischen Ländern abgeschafft sein.

    Diese Entwicklung verdeutlicht, dass schon jetzt zwischen der EU und den Beitrittsländern zum großen Teil Freihandel herrscht. So wird die EU-Vollmitgliedschaft keine weitere Handelsliberalisierung bezogen auf Zölle oder Mengenbegrenzungen bedeuten. Jedoch ist es wichtig festzustellen, dass diese Europaabkommen schon als Teil des Integrationsprozesses hin zur Vollmitgliedschaft in der EU zu begreifen sind. Ohne die Perspektive, dass die mittel- und osteuropäischen Staaten bald Mitglieder in der EU werden, sind die umfassenden Vereinbarungen in den Europaabkommen nicht denkbar.

    Die MOEs haben zwischen April 1994 (Polen) und Juni 1996 (Slowenien) Anträge auf EU-Vollmitgliedschaft gestellt. Nachdem die EU-Kommission den Beginn der Beitrittsverhandlungen empfohlen hatte, wurden Verhandlungen über EU-Mitgliedschaft zwischen den MOEs und der EU im März 1998 bzw. im Februar 2000 aufgenommen. [7]

    IV. Der Acquis Communautaire

    Durch die EU-Mitgliedschaft werden die Beitrittsländer Teil des europäischen Binnenmarktes, bei dem die gegenseitige Anerkennung von Standards den Austausch von Waren und Dienstleistungen erleichtern wird. Gegenseitige Anerkennung von Standards geht Hand in Hand mit der Harmonisierung von europäischen Regeln. Die Etablierung von gemeinsamen Regeln ist ein Kernbestandteil der Europäischen Integration.

    Im Laufe des europäischen Einigungsprozesses in Folge der Montanunion, der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, dann der Europäischen Gemeinschaft und letztendlich der Europäischen Union wurde ein einheitliches Regelwerk geschaffen, das innerhalb aller Mitgliedsstaaten gilt. Dieser so genannte "Acquis Communautaire" umfasst (1) den Inhalt, die Prinzipien und die politischen Ziele der Verträge (einschließlich derer der Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza), (2) die Gesetzgebung auf der Basis der Verträge und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, (3) die angenommenen Stellungnahmen und Resolutionen innerhalb des EU-Rahmens, (4) die Positionen, Erklärungen und Entscheidungen im Rahmen der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, (5) die Positionen, Entscheidungen und angenommenen Konventionen im Rahmen der gemeinsamen Justiz- und Innenpolitik, (6) die internationalen Abkommen der EU und die Vereinbarungen zwischen den Mitgliedsstaaten, die bezüglich der EU-Aktivitäten geschlossen worden sind.

    Trotz des beträchtlichen Umfangs von mehr als 80 000 Seiten müssen alle Beitrittsländer das gesamte Regelwerk übernehmen, damit für alle Mitgliedsländer die gleichen Rechte und Verpflichtungen gelten. Um diese Fülle von einheitlichen europäischen Regelungen überhaupt verhandeln und umsetzen zu können, wurde der Acquis Communautaire in 31 Kapitel aufgeteilt. Im Allgemeinen sind keine Abweichungen vom Acquis Communautaire erlaubt; jedoch können Beitrittsländern Übergangsfristen für besonders schwierige Bereiche eingeräumt werden. Darüber wird zwischen der EU und den MOEs verhandelt.

    Da jedoch einige Aspekte des Acquis Communautaire nicht dem Entwicklungsstand der Beitrittsländer und auch einiger ärmerer EU-Mitgliedsländer entsprechen, entstehen auch erhebliche Kosten und Verzerrungen bei der Umsetzung in nationales Recht. Diese Problematik der Vereinbarkeit von EU-Erweiterung (mit zunehmend unterschiedlichen Ländern bezüglich der Wirtschaftskraft) und EU-Vertiefung (da einige Länder weitere gemeinsam geltende Regelungen anstreben) verlangt nach Reformen, die über die Beschlüsse des Vertrags von Nizza vom Dezember 2000 hinausgehen. So sollte z. B. angestrebt werden, in einer erweiterten EU Untergruppen von Mitgliedsländern das Recht einzuräumen, die Integration zwischen den beteiligten Länder voranzutreiben, ohne dabei automatisch den Acquis Communautaire zu erweitern.

    Die große Anzahl an Beitrittsanträgen - trotz der umfassenden Verpflichtungen im Rahmen des Acquis Communautaire - spiegelt die wirtschaftliche Attraktivität der Europäischen Union wider. Der gemeinsame Binnenmarkt, der die Freizügigkeit von Personen, Kapital, Waren und Dienstleistungen gewährleistet, ermöglicht eine effiziente Allokation (Verteilung von Ressourcen) und einen erhöhten Wettbewerb innerhalb der EU, was zu Wohlfahrtssteigerungen in allen beteiligten Staaten führt. Der damit verbundene Strukturwandel erfordert jedoch eine Anpassung in den betroffenen Sektoren und Gebieten und kann in den nicht wettbewerbsfähigen Branchen zu einem Beschäftigungsrückgang führen, während die Beschäftigung in den wachsenden Sektoren zunimmt. Diese Chancen und Herausforderungen bestehen - gerade wegen der Entwicklungsunterschiede - auch bei der Osterweiterung der EU.

    V. Die Chancen der Osterweiterung der EU

    Die Chancen der Osterweiterung sind grundsätzlich in folgenden Bereichen zu sehen: Zunahme des Handels, Zunahme der Produktvielfalt, verbesserter Wissensaustausch, zunehmende Konvergenz der Lebensbedingungen, Zunahme des Wohlstandes, politische Stabilität in Europa und insgesamt eine Zunahme der Wettbewerbsfähigkeit Europas in der Weltwirtschaft.

    Es muss berücksichtigt werden, dass die Handelsintegration zwischen Ost- und Westeuropa schon weit vorangeschritten ist. [8] Die EU ist der wichtigste Handelspartner für alle Beitrittskandidaten. Durch die Europaabkommen ist der Handel schon zum größten Teil liberalisiert. Daher ist es eher unwahrscheinlich, dass durch die EU-Mitgliedschaft der Handel mit den 15 jetzigen EU-Mitgliedsländern am Gesamthandel der Transformationsländer nochmals sprunghaft ansteigt. Jedoch vergrößert sich mit Zunahme der Wirtschaftsaktivitäten das Volumen des Handels, und dadurch nimmt der Austausch an Gütern und Dienstleistungen zwischen Ost- und Westeuropa weiter zu.

    Dieses Argument trifft auch für die Zunahme der Produktvielfalt zu. Zwar verbessert sich durch die Vollmitgliedschaft der osteuropäischen Länder die Vermarktungsmöglichkeit der Produkte in den Partnerländern, jedoch gilt auch hier, dass die Europaabkommen schon viel ermöglicht haben. Somit ist nur eine relativ geringe Zunahme der Vielfalt von Produkten nach einer EU-Osterweiterung zu erwarten.

    Die Vollmitgliedschaft der MOEs in der EU wird aber sicherlich den Austausch von Wissen weiter verbessern, da engere Kontakte im Rahmen von Aufenthalten in den europäischen Partnerländern und von europäischen Mobilitätsprogrammen erleichtert werden. Darüber hinaus wird auch die Freizügigkeit des Kapitals innerhalb einer erweiterten EU den Wissenstransfer über moderne Produktionsprozesse durch ausländische Direktinvestitionen der Firmen vereinfachen. Dies wird die Konvergenz der Lebensbedingungen und die Zunahme des Wohlstandes in Europa beschleunigen. Das wirtschaftliche Aufholen der osteuropäischen Staaten sichert die politische Stabilität in Europa, die z. B. in Bezug auf langfristige Investitionen (u. a.) sehr wichtig für wirtschaftliche Entscheidungen ist.

    Insgesamt fördert die EU-Osterweiterung die Zunahme der Wettbewerbsfähigkeit Europas in der Weltwirtschaft. Zwar bringt der Wettbewerb als treibende Kraft nicht nur bei regionaler Integration von Ländern einen höheren Wohlstand hervor, aber die Unterschiedlichkeit der Mitgliedsländer einer erweiterten EU unterstützt diese Wettbewerbswirkung. Die Intensivierung des Wettbewerbs ist jedoch auch mit einer Erhöhung des Leistungs- und Anpassungsdrucks verbunden.

    VI. Die Herausforderungen der Osterweiterung der EU

    Die großen Herausforderungen einer Osterweiterung der EU sind mit der Zunahme des Wettbewerbs in den Faktormärkten, Gütermärkten und um Finanzmittel des gemeinsamen EU-Haushalts verbunden. Eine weitere Herausforderung ist die Erhaltung der Handlungsfähigkeit einer vergrößerten EU. Bezogen auf die Faktormärkte schafft die EU-Mitgliedschaft durch die damit verbundene Freizügigkeit das größte Potential an Veränderung. Volkswirtschaftlich gesehen ist Migration ein wichtiges Instrument, um die Nachfrage der Unternehmer nach Arbeit in Einklang mit dem Angebot der Arbeitnehmer zu bringen und somit die gesamteuropäischen Wirtschaftsleistungen zu erhöhen. Die von einigen Seiten befürchtete Massenwanderung von Arbeitnehmern nach der Süderweiterung (Griechenland, Spanien und Portugal) ist nicht eingetreten, und sie ist auch für die Osterweiterung der EU nicht zu erwarten. [9] Vielmehr ist für die Emigrationsentscheidung die mittelfristige Perspektive im Heimatland entscheidend. Wenn das Heimatland sich wirtschaftlich weiterentwickeln kann, dann bleiben die Leute tendenziell im eigenen Land. Auch in der jetzigen EU sind die Arbeitskräfte recht immobil. Eine Mitgliedschaft der osteuropäischen Transformationsländer in der EU erleichtert die positive wirtschaftliche Weiterentwicklung der Länder, und gerade deswegen wird eine Vollmitgliedschaft auch nicht zu riesigen Migrationsströmen führen.

    In den Grenzregionen kann jedoch die Freizügigkeit zu einem gewissen Anpassungs- und Lohndruck führen. Aber auch dort sind größere Verwerfungen unwahrscheinlich. Im deutsch-polnischen Grenzgebiet ist die Arbeitslosigkeit auf der deutschen Seite größer als auf der polnischen. Wenn auf (ost)deutscher Seite die Wirtschaftsstrukturen so sind, dass 25 Prozent (offene und verdeckte) Arbeitslosigkeit nicht zu einer Lohnreduzierung führt, dann ist der Lohndruck durch zusätzliche polnische Arbeitsuchende begrenzt.

    Die Osterweiterung wird aber mit der Zunahme der Wettbewerbsintensität auf den Gütermärkten zu einer Beschleunigung des Strukturwandels führen. Dies wird zu einem Auftragsrückgang in nichtwettbewerbsfähigen Unternehmen und Branchen und damit auch zum Abbau von Arbeitsplätzen in diesen Bereichen führen. Dagegen werden Unternehmen und Branchen, die sich im erweiterten Binnenmarkt der EU behaupten können, expandieren und neue Arbeitskräfte einstellen. Wie vorher dargestellt wurde, wird in vielen MOEs besonders im Landwirtschaftssektor ein beträchtlicher Strukturanpassungsprozess zu erwarten sein. Dieser Strukturwandel ist aber gewollt und nötig, um einen höheren Lebensstandard zu ermöglichen. Es ist jedoch auch Aufgabe der Politik, diesen gewünschten Strukturwandel sozialverträglich abzufedern, da ältere Arbeitnehmer aus einer Branche nur schwer Arbeitsmöglichkeiten in anderen Branchen finden.

    Eine weitere Herausforderung der EU-Osterweiterung kann in der Zunahme des Wettbewerbs um Transfers aus dem gemeinsamen EU-Budget gesehen werden. Durch Transferzahlungen an die ärmeren Mitgliedsländer im Rahmen der Strukturfonds wird versucht, Wachstumsimpulse in diesen Ländern zu geben und die Konvergenz der Lebensstandards innerhalb der EU zu beschleunigen. Deswegen ist es sicher, dass die osteuropäischen Länder mehrere Jahre - wenn nicht Jahrzehnte - Nettotransfers aus Brüssel erhalten werden. Jedoch ist der Gesamthaushalt der EU begrenzt. [10] Somit werden sich besonders die jetzigen Nettoempfänger des EU-Budgets (Griechenland, Portugal und Spanien) auf eine Reduzierung einstellen müssen. [11] Die Osterweiterung wird auch eine willkommene Katalysatorenwirkung für das Überdenken von veralteten und recht teuren Programmen im Rahmen der gemeinsamen Landwirtschaftspolitik haben. Da einige Zahlungen an die Landwirte nicht mehr finanzierbar wären, wenn die gleichen Regeln z. B. für die polnischen Bauern gelten würden, ermöglicht die Osterweiterung die längst gewollte, aber politisch schwer durchzusetzende Reduzierung dieser Subventionen.

    Eine große Herausforderung, die nicht mit der Zunahme der Wettbewerbsintensität zusammenhängt, betrifft die Handlungsfähigkeit einer erweiterten EU. Wie bereits erwähnt, kommt der Vertrag von Nizza dem Minimalprogramm zur Ermöglichung der Osterweiterung gleich. Für die Aufrechterhaltung der Handlungsfähigkeit der erweiterten EU bedarf es jedoch weiterer Reformen. So muss beispielsweise das Prinzip der Einstimmigkeit zugunsten von Mehrheitsentscheidungen viel weiter eingeschränkt werden. [12]

    VII. Zusammenfassende Thesen

    Die Kernaussagen dieses Beitrags über die Herausforderungen und Chancen der Entwicklungsunterschiede in einer erweiterten EU können in den folgenden Thesen zusammengefasst werden:

    - Die EU-Mitgliedschaft der mittel- und osteuropäischen Transformationsländer, die sich im Vergleich zu der EU 15 erheblich im Pro-Kopf-Einkommen und in der Wirtschaftsstruktur unterscheiden, setzt Wettbewerbskräfte frei, die wirtschaftliches Wachstum und eine Zunahme des Wohlstandes in den Beitrittsländern und in jetzigen EU-Mitgliedsländern ermöglichen.

    - Darüber hinaus sichert die institutionelle Integration zwischen Ost- und Westeuropa wirtschaftliche und politische Stabilität auf dem europäischen Kontinent - eine Grundbedingung für langfristige Investitionen, wirtschaftliches Wachstum und Wohlstand.

    - Die Zunahme des Wettbewerbs und die Beschleunigung des Strukturwandels sind gesamtwirtschaftlich "wohlfahrtssteigernd": Im Durchschnitt gewinnen alle von der Osterweiterung der EU.

    - Jedoch ist dieser Strukturwandel mit einem Rückgang der Produktion und dem Abbau von Arbeitsplätzen in nicht wettbewerbsfähigen Branchen und Unternehmen verbunden.

    - Die Wirtschaftspolitik muss durch flankierende Maßnahmen den Strukturwandel sozial abfedern und z. B. durch Qualifizierungsoffensiven und Investitionsförderungen in strukturschwachen Gebieten erleichtern.
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    Fußnoten

    1.
    Der Autor dankt Ralph P. Heinrich, Marianne Keudel und Rolf J. Langhammer für wertvolle Hinweise.
    2.
    Die Einkommensunterschiede zwischen den verschiedenen Regionen der jetzigen EU-Mitgliedsländer werden z. B. im Bericht der Europäischen Kommission über den wirtschaftlichen Zusammenhalt der Mitgliedsstaaten angegeben. Vgl. Europäische Kommission, Einheit Europas - Solidarität der Völker - Vielfalt der Regionen: Zweiter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, Band'2 (Statistischer Anhang). Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, Luxemburg 2001.
    3.
    Für eine Diskussion sowohl der Bedeutung der ökonomischen und politischen Ausgangslage als auch der verschiedenen Teilaspekte einer erfolgreichen Transformation einer Volkswirtschaft siehe Internationaler Währungsfonds, Transition: Experience and Policy Issues, World Economic Outlook, S. 127-256, Washington, D.C. 2000 und Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE), Transition Report, London 2000.
    4.
    Ein zunehmend bedeutender Anteil im Handel zwischen Ländern mit ähnlich hohem Pro-Kopf-Einkommen kommt dem so genannten intrasektoralen Handel zu, bei dem Produkte des gleichen Sektors ausgetauscht werden. So importieren Deutsche französische Autos und Franzosen importieren deutsche Autos. Dieser intrasektorale Handel beruht auf steigenden skalaren Erträgen (sinkende Durchschnittskosten) und Produktpräferenz (das Verlangen nach Vielfalt führt zum Import eines Gutes, obwohl ein ähnliches Produkt im Land verfügbar wäre). Vgl. Horst Siebert, Weltwirtschaft, Stuttgart 1997.
    5.
    Darüber hinaus haben die ehemaligen Planwirtschaften einen höheren Energiebedarf und eine besser ausgebildete Bevölkerung als andere Länder mit vergleichbaren Pro-Kopf-Einkommen. Vgl. Daniel Gros/Mark Suhrcke, Ten Years After: What is Special about Transition Countries? HWWA Diskussionspapier 86, Hamburger Welt-Wirtschafts-Archiv, Hamburg 2000.
    6.
    Vgl. Europäische Kommission, Memorandum to the Members of the Commission: Summary of the Treaty of Nice, SEC(2001) 99, 18. Januar 2001. General- Sekretariat, Brüssel 2001. www.europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/summary_en. pdf; Europäische Kommission, Traité de Nice. SN 1247/01, 30. Januar 2001, Conférence des Représentants des Gouvernements des Ütats Membres, Brüssel 2001. http://ue.eu.int/cigdocs/fr/cig2000-FR.pdf.
    7.
    Zu den verschiedenen Stationen der institutionellen Integration für die MOEs vgl. Daniel Piazolo, The Integration Process between Eastern and Western Europe, Berlin - Heidelberg 2001.
    8.
    Das Handelsmuster der MOEs ist schon nahe an dem Handelsmuster, das auf der Basis von so genannten Gravitationsmodellen für einen verzerrungsfreien Austausch von Gütern und Dienstleistungen zu erwarten wäre. Vgl. Daniel Piazolo, Trade Integration between Eastern and Western Europe: Policies follow the Market, Journal of Economic Integration, 12 (1997), 3 S. 259-297.
    9.
    Vgl. Margit Kraus/Robert Schwager, EU Enlargement and Immigration. Diskussionspapier 00-09, Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Mannheim 2000. Vgl. auch Herbert Brücker/Parvati Trübswetter/Christian Weise, EU-Osterweiterung: Keine massive Zuwanderung zu erwarten, in: Wochenbericht 21/2000, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin 2000, S. 315-326.
    10.
    Vgl. Willem Molle, The Economics of European Integration - Theory, Practice, Policy, Aldershot 1997.
    11.
    Vgl. Wilhelm Kohler, Die Osterweiterung der EU aus der Sicht der bestehenden Mitgliedsländer: Was lehrt uns die Theorie der ökonomischen Integration?, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, (2000) 1, 2, S. 115-141.
    12.
    Vgl. Richard E. Baldwin/Eric Berglöf/Francesco Giavazzi/Mika Widgrén, EU Reforms for Tomorrow"s Europe, Centre for Economic Policy Research, Discussion Paper 2623, London 2000.