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Reformvorschläge zur Änderung des Wahlrechts


22.12.2003
Die Bundesrepublik Deutschland hat seit 1949 ein personalisiertes Verhältniswahlsystem, das nicht zur Disposition steht. Der Beitrag behandelt die bisherigen Reform und diskutiert mögliche Wahlrechtsänderungen.

Einleitung



Die Bundesrepublik Deutschland ist ungeachtet mancher Aufgeregtheiten ein stabiles Gemeinwesen. Die Anhänger des Mehrheitswahlsystems, die in den fünfziger und sechziger Jahren auf eine Änderung des Wahlmodus drängten, sind seit mehr als drei Jahrzehnten größtenteils verstummt. Ein Grund dafür liegt in folgendem Umstand: Was sie gefordert hatten (u.a. Stabilität der Regierungen; gemäßigte Parteien; faktische Wahl der Regierung durch das Volk ohne Koalitionshändel; Regierungswechsel in gewissen Abständen), war weitgehend auch unter den Bedingungen der Verhältniswahl eingetroffen. Daneben spielten pragmatische Überlegungen eine Rolle. Wer als Politiker für ein mehrheitsbildendes Wahlsystem votiert, bringt die Liberalen und die Grünen gegen sich auf - Parteien, die dann kaum eine Chance auf den Gewinn eines Direktmandats hätten, auch bei einer Halbierung der Größe der Wahlkreise.[1]




Wurde das 1949 eingeführte personalisierte Verhältniswahlsystem im Kern nicht geändert (das trifft auch für die Länder zu, deren Wahlrechtsregelungen sich nur geringfügig voneinander unterscheiden),[2] so gab es eine Reihe von Modifikationen des Wahlgesetzes. Und immer wieder sorgen Vorschläge zurÄnderung einzelner Bestimmungen für Aufmerksamkeit, so die jüngst initiierte fraktionsübergreifende Bundestagsdrucksache Mehr Demokratie wagen durch ein Wahlrecht von Geburt an. In ihr fordern 46 Bundestagsabgeordnete die Bundesregierung zur Vorlage eines Gesetzentwurfes auf, der ein Wahlrecht von der Geburt an vorsieht.[3] Dieses würden bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres die Eltern für die Kinder treuhänderisch ausüben. Der Vorschlag soll Anlass sein, sich damit und mit anderen Reformanregungen eingehend zu befassen.

Weniger Furore machte die Kritik daran, dass die Zweitstimmen derjenigen Wähler, die bei der Bundestagswahl mit ihrer Erststimme für die beiden erfolgreichen Kandidaten der PDS votierten, berücksichtigt wurden. (Auf diese Weise kam die SPD zu einem Vorsprung von 6 027 Stimmen vor der Union. Ohne die umstrittenen Stimmen hätte die Union mit einigen tausend Stimmen vorn gelegen).[4] Dabei hatte das Bundesverfassungsgericht in einem Beschluss von 1988 auf die "Regelungslücke" hingewiesen. Zwar seien die Zweitstimmen derjenigen Wähler ungültig, die mit ihrer Erststimme parteilosen Wahlkreisbewerbern oder Kandidaten einer Partei ohne Landesliste in dem betreffenden Land ein Direktmandat ermöglicht haben. Jedoch würden die Zweitstimmen derjenigen Wähler berücksichtigt, die mit ihrer Erststimme in einem oder zwei Wahlkreisen Kandidaten einer - an der Fünfprozenthürde gescheiterten - Partei zum Erfolg verholfen haben. Hier fehle es an Konsequenz. "Der Gesetzgeber wird im Blick auf die im Wahlrecht in besonderem Maße gebotene Rechtsklarheit zu erwägen haben, § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG entsprechend zu ergänzen."[5] Freilich unterließ der Gesetzgeber diese Ergänzung. Als bei der Bundestagswahl 2002 die PDS mit zwei Direktmandaten an der Fünfprozenthürde gescheitert war, wurden die Zweitstimmen derjenigen Wähler, die mit ihrer Erststimme für Petra Pau und Gesine Lötzsch votiert hatten, mitgezählt obwohl die Rechtsprechung des Gerichts dies keineswegs nahe legt.[6] Da SPD und Grüne im Wahlprüfungsausschuss entsprechende Einsprüche zurückgewiesen hatten,[7] dürften die Beschwerdeführer eine Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht einlegen. Wie das Beispiel zeigt, steckt der Teufel im (Wahlrechts-)Detail.

Der Beitrag gibt zunächst eine Übersicht zu Wahlrechtsänderungen, also zu Reformvorschlägen, die Praxis geworden sind. Berücksichtigung finden dabei nur die wichtigsten: die Verschärfung der Sperrklausel, die Einführung des Zweistimmensystems, die Etablierung der Briefwahl und die Senkung des Wahlalters auf 18 Jahre. Im Anschluss daran geht es um (relevante) Wahlrechtsreformvorschläge, die in der Öffentlichkeit auf ein größeres Echo stoßen, um sinnvolle und weniger sinnvolle: die Einführung des Wahlrechts von Geburt an, die Senkung des Wahlalters auf 16 Jahre, die Abschaffung oder die Senkung der Sperrklausel, die Abschaffung der Überhangmandate, der Alternativklausel und des Zweistimmensystems. Welche Kriterien werden zugrunde gelegt, damit eine Reform als "sinnvoll" gelten kann? In Anlehnung an die Überlegungen von Winfried Steffani zu Parlamentsreformen handelt es sich um die Elemente von "Effizienz", "Transparenz" und "Partizipation"[8]. Wer eine Bestimmung zu eliminieren oder eine neue einzuführen gedenkt, hat die Beweislast. Die Frage der Bewertung wird ergänzt durch die Frage nach den (mutmaßlichen) Auswirkungen der Reform.



Fußnoten

1.
Nach 1957 gewann die FDP nur ein Direktmandat (im Jahr 1990 durch Uwe Lühr), und Bündnis 90/Die Grünen errang bisher erst ein einziges Direktmandat (im Jahr 2002 durch Christian Ströbele).
2.
Vgl. Heinrich Pehle, Ist das Wahlrecht in Bund und Ländern reformbedürftig? Eine Bilanz seiner Mängel und Ungereimtheiten nach 50 Jahren, in: Gegenwartskunde, 48 (1999), S. 233 - 256. Im Jahr 2004 findet zum ersten Mal - in Hamburg - ein Volksentscheid über die Reform des Landtagswahlrechts statt. Die Initiatoren des Volksbegehrens "Mehr Bürgerrechte - Ein neues Wahlrecht für Hamburg" fordern u.a. Mehrmannwahlkreise und mehrere Stimmen für jeden Wähler.
3.
Vgl. Bundestagsdrucksache 15/1544 vom 11. 9. 2003, insbes. die Ausführungen in Abschnitt III.2.
4.
Freilich wäre die SPD dank des Gewinns von vier Überhangmandaten (CDU: ein Überhangmandat) die stärkste Fraktion geblieben und hätte weiterhin das Amt des Bundespräsidenten gestellt.
5.
Beschluss des Zweiten Senats vom 23. 11. 1988 - 2 BvC 3/88 -, S. 6.
6.
Vgl. Joachim Peter, Wahlergebnis: Union will offenbar Verfassungsklage anstrengen, in: Die Welt vom 10. 10. 2002; ders., Union legt Beschwerde gegen Wahlergebnis ein, in: ebd. vom 11. 10. 2002; Friedrich Karl Fromme, Ist die SPD zu Recht die stärkste Fraktion?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 30.12. 2002.
7.
Vgl. Joachim Peter, Zählverfahren der Wahl 2002 nicht korrekt?, in: Die Welt vom 14. 10. 2003; ders., Prüft Karlsruhe die Bundestagswahl?, in: ebd. vom 24. 10. 2003.
8.
Vgl. Winfried Steffani, Parlamentarische Demokratie. Zur Problematik von Effizienz, Transparenz und Partizipation, in: ders. (Hrsg.), Parlamentarismus ohne Transparenz, Opladen 1973, S. 17 - 40.