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Wandlungsfähigkeit des Staates

Anspruch und Wirklichkeit im politisch-administrativen System


15.12.2003
Die Schwerfälligkeit, mit der in Deutschland Reformen umgesetzt werden, hat mit den politischen Akteuren zu tun. Bestehende Organisationskulturen erweisen sich oft stärker als reformerische Eingriffe.

Vorbemerkungen



Auf allen Ebenen des politisch-administrativen Systems laufen derzeit Modernisierungsprozesse. Die Akteure stehen hierbei vor dem Problem, dass sich Verfahrensabläufe nur schwer ändern lassen. Das wirft Fragen danach auf, wer welches Interesse daran hat, dass sich nichts ändert, und über welche Macht die einzelnen Vertreter verfügen, um ihre Interessen durchzusetzen. Es darf dabei nicht übersehen werden, dass sich die Akteure oft mehr für die Folgen einer Modernisierung für ihre Machtposition interessieren: Spezifische Machtkonstellationen führen zur Konstituierung von Rahmenbedingungen, Problemen und Zwängen des kollektiven, organisierten Handelns, die letztlich die Durchsetzbarkeit der Modernisierungsprogramme negativ beeinflussen. Häufig ist auch zu beobachten, dass das Entscheidende versäumt wird, nämlich andere Akteure, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Veränderungsprozess "mitzunehmen". Das kann allerdings nur funktionieren, wenn diese von der Vorhersehbarkeit, Handhabbarkeit und dem Sinn der an sie gestellten Anforderungen überzeugt sind, anderenfalls ist ein Scheitern von Projekten vorprogrammiert. Oftmals erweist sich die bestehende Organisationskultur als stärker als jeder reformerische Eingriff. Die Ergebnisse zahlreicher Analysen zeigen, wie schwer sich menschliche Verhaltensweisen in Organisationen verändern lassen und wie wenig ein Modell mechanischer Koordination oder ein einfacher Determinismus zum Erfolg verhilft.[1]




Die Ergebnisse aus dem Landesprojekt der Neuen Steuerung (dezentrale Budgetierung, Kosten-Leistungsrechnung, Controlling etc.) in Baden-Württemberg (BW)[2] liefern genügend Hinweise auf die Probleme, Defizite und Risiken, die Schwierigkeiten des dortigen Managements, den Zeitbedarf, den organisationalen Konservatismus und die Mängel in der Managementlogik. Die Kritik konzentriert sich in BW auf die Top-down-Einführungsstrategie, auf die unter hohem zeitlichen und fiskalischen Druck durchgeführte schnelle, flächendeckende, unterschiedslose, technokratisch und nicht partizipativ ausgestaltete Implementation, die mangelnde Berücksichtigung spezifischer Fachinteressen, die zur Refinanzierung des Projektes vorab festgelegten Stellenstreichungen, die daraus resultierende mangelhafte Akzeptanz, die nicht vorhersehbaren Folgekosten und die letztlich aus dem Projekt nicht ableitbare Steuerungsrelevanz. Die einzelnen Ressortinteressen können in den maßgeblichen Entscheidungsgremien nicht angemessen vertreten werden, weil sich die dort präsenten politischen Beamten der Rationalität der Politik verpflichtet fühlen. Die Dominanz des Finanzministeriums in den maßgeblichen Gremien und im Projektmanagement stützt die These, dass seitens der Regierung in BW nicht die propagierte Effizienzsteigerung bzw. Modernisierung Priorität hat, sondern pauschale Einsparungen zur Haushaltskonsolidierung in der Zielhierarchie an oberster Stelle rangieren.

Die folgenden Ausführungen sollen zeigen, dass in der Handlungsrationalität der hier behandelten Akteure und den inter- und innerorganisatorischen Machtkonstellationen Modernisierungshindernisse implizit angelegt sind. Dies ist ein Grund dafür, dass viele Veränderungsvorhaben von vornherein zum Scheitern verurteilt sind.



Fußnoten

1.
Vgl. Michel Crozier/Erhard Friedberg, Macht und Organisation. Die Zwänge kollektiven Handelns, Königstein/Ts. 1979; Jörg Baumbach/Rolf Ritsert, Warum Veränderungen schwerfallen. Betriebswirtschaftiche Methoden in der Polizei, in: Polizei-heute, Führung, Technik, Ausbildung, Recht, 31 (2002) 6, S. 223 - 226; Jörg Bogumil/Leo Kißler, Verwaltungsmodernisierung als Machtspiel. Zu den heimlichen Logiken kommunaler Modernisierungsprozesse, in: Dietrich Budäus/Peter Conrad/Georg Schreyögg (Hrsg.), Managementforschung, 8. New Public Management, Berlin-New York 1998, S. 123 - 149; Jörg Bogumil, Das neue Steuerungsmodell und der Prozess der politischen Problembearbeitung - Modell ohne Realitätsbezug?, in: ders./Leo Kissler (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie. Risiken und Chancen eines Neuen Steuerungsmodells für die lokale Demokratie, Baden-Baden 1997, S. 33 - 45.
2.
In BW werden zurzeit auf Landesebene Neue Steuerungsinstrumente implementiert. Der Entschluss hierzu wurde in den neunziger Jahren gefasst. Ab 1995 wurden die Instrumente in Pilotdienststellen erprobt. Der Startschuss zum Projekt erfolgte schließlich Anfang des Jahres 2000. In der sich anschließenden Konzeptionsphase wurden die für die Umsetzung notwendigen Schritte geplant und festgelegt. Der Beschluss zur Umsetzung wurde durch den Ministerrat im Mai 2001 getroffen. Die Implementationsphase soll bis Frühjahr 2004 abgeschlossen sein. Vom Verfasser wurde im Zeitraum November 2002 bis Juni 2003 eine akteurszentrierte Studie zu den Möglichkeiten, Konsequenzen und Restriktionen des Projekts durchgeführt. Die Studie liegt der FernUniv. Hagen vor und kommt im Ergebnis zum Schluss, dass das Projekt aller Voraussicht nach scheitern wird.