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20.10.2003 | Von:
Sabine Kropp

Regieren als informaler Prozess

Das Koalitionsmanagement der rot-grünen Bundesregierung

Das Koalitionsmanagement ist von informalen Regeln geprägt, die sich seit Bestehen der Bundesrepublik ausgebildet haben. Auch die rot-grüne Koalition musste deren Wirkungsmacht erkennen.

Informalität als Schlüsselkategorie der Koalitions- und Parlamentsforschung

Formale Institutionen wie Gesetze oder Verfassungsorgane bilden die Realität des Regierens nur unvollständig ab. In allen politischen Systemen pflegen sich informale Regeln einzuspielen, welche diese nicht nur ergänzen und miteinander verknüpfen, sondern auch definieren, wie die Macht unter den Akteuren realiter verteilt ist. Informales Regieren kann auf der Grundlage soziologischer Theorien einerseits als Ausdruck verinnerlichter, habitualisierter Rollen der politischen Akteure und ihrer Sozialisation interpretiert werden. Aus neoinstitutionalistischer Sicht[1] lassen sich informale Regierungspraktiken andererseits auch als eine strategische Antwort der handelnden Akteure auf die je unterschiedlichen institutionellen Konfigurationen von Regierungssystemen begreifen. Demnach bilden die Institutionen lediglich Handlungskorridore aus, innerhalb derer politische Akteure über Spielräume verfügen.[2] Um Handlungsunsicherheiten zu reduzieren, werden die zwischen den formalen und rechtlich gesatzten Institutionen regelungsoffen verbleibenden Bereiche durch informale Regeln gleichsam "verfugt".




Gerade wenn ein Regierungssystem wie das deutsche stark fragmentiert ist und somit unterschiedliche Handlungsebenen - z.B. innerparteiliche und föderale Konflikte, Koalitionskompromisse und die Willensbildung in der Fraktion oder in europäischen Institutionen - ausbalanciert und miteinander verbunden werden müssen, bilden sich mehr oder weniger regelhafte, in vielen Fällen aber nicht rechtlich verfasste und daher anpassungsfähige Entscheidungs- und Handlungsmuster aus; diese verdichten sich wiederum selbst zu normativen Verhaltenserwartungen. Dies trifft insbesondere auf Koalitionen zu, die zur Konsensbildung eine ganze Reihe solcher Handlungsebenen berücksichtigen müssen. In Regierungsbündnissen sind zudem verhandlungsdemokratische Verfahren eingebaut: Diese setzen informelle Absprachen voraus; sie gehen einher mit Prozessen politischen Tauschs und wenig transparenten Entscheidungsverläufen, von denen die Öffentlichkeit weitgehend ausgeschlossen ist.

Informales Regieren in Koalitionen erfordert "Verhandlungsführungen" und Vorentscheider bzw. "Grenzstellenakteure", welche die wichtigsten Handlungsebenen einander zuordnen. So gilt es beispielsweise Kompromisse, die in Koalitionsrunden erzielt werden, innerparteilich und in die Fraktion hinein zu vermitteln. Damit drohen aber Einflusspotential und Autorität aus den formalen Institutionen, insbesondere aus den Parlamenten, auf wenige zentrale Spieler verlagert zu werden.[3] Daher gebührt den Beziehungsmustern und Legitimationsketten zwischen diesen zentralen Spielern und den formal entscheidungsbefugten Institutionen besondere Aufmerksamkeit. Zu solchen Spitzenakteuren zählen in Koalitionen insbesondere - oft in Personalunion - die Partei- und Fraktionsvorsitzenden, einzelne Regierungsmitglieder und aufgrund der föderalen Verflechtung auch Landespolitiker (z. B. Ministerpräsidenten).

Um wechselseitige Abhängigkeiten zwischen Akteuren deuten zu können, wird in der Parlamentarismusforschung mittlerweile häufig auf so genannte "Principal-Agent-Theorien" zurückgegriffen, die ökonomischen Handlungsmodellen entlehnt sind; demnach verfolgen die an einem Delegationsverhältnis beteiligten Akteure ihre Eigeninteressen. Diesen Theorien zufolge sind die Chancen zur Informationsgewinnung zwischen dem "Prinzipal" - in unserem Falle den regierungstragenden Fraktionen - und dem "Agenten" - der Regierung und den Fraktionsführungen - asymmetrisch verteilt.[4] Grenzstellenakteure können sich aus dieser Sicht im ungünstigen Falle den Legitimationsanforderungen ihrer "entsendenden" Institution entziehen - insbesondere dann, wenn unterschiedliche Interessen auf beiden Seiten gegeben sind, der Prinzipal nur über begrenzte Kontrollmöglichkeiten verfügt und sich keine alternativen Informationsquellen zu erschließen vermag.

Informale Regeln sind - empirisch gesehen - aus keinem politischen System wegzudenken. Sie werden normativ jedoch unterschiedlich bewertet. In steuerungstheoretischer Perspektive sorgen sie für die erforderliche Flexibilität im Regierungssystem, Vertreter verfassungsrechtlich-normativer Ansätze betrachten sie jedoch oft skeptisch: Entscheidungsprozesse würden intransparent, die Verantwortlichkeiten ließen sich nicht mehr eindeutig zuordnen und die formalen Institutionen würden über Gebühr abgewertet - so lauten die gängigsten Monita. Insbesondere die Parlamente seien die Verlierer der informalen Regierungspraxis, da sie nurmehr ex post - nachdem Vorentscheidungen unter exekutiver Führerschaft fast unverrückbar ausgehandelt worden seien - als ratifizierende Instanzen auf den Plan träten. Damit würden aber gerade die einzigen Institutionen, welche in Deutschland der Volkssouveränität Ausdruck verleihen, in demokratietheoretisch bedenklicher Weise abgewertet.[5]

Informale Regierungspraktiken können formale Institutionen stützen und "verkitten". Problematisch werden sie, wenn sie das Institutionengefüge zu unterwandern beginnen oder wenn politische Akteure Parallelstrukturen ausbilden, ihr Handeln sich damit nicht mehr durch formale Institutionen legitimieren lässt oder gar der Rechtsförmigkeit entbehrt. Die Grenzlinie zu fragwürdigen Mustern von Informalität ist oft nur schwer auszumachen und wird von den verschiedenen wissenschaftlichen Denkschulen unterschiedlich gesetzt. Dies ist ihrer jeweiligen methodischen und normativen Annäherung an das Thema geschuldet: Steuerungstheoretische Ansätze sind an effektivem und effizientem Entscheiden interessiert; dagegen sind verfassungsrechtlich-normative und repräsentationstheoretische Ansätze stärker auf die Frage gerichtet, inwieweit die Grundsätze der Gleichheit von Einflusschancen und der Transparenz sowie der Legitimation von Entscheidungen eingehalten werden. Dieser Zugang bedingt tendenziell strengere Maßstäbe und ausgeprägtere Vorbehalte gegen jedwede Art informaler Auslagerung von Zuständigkeiten aus den Parlamenten.

Der rot-grünen Koalition im Bund wird attestiert, dass sie dem ohnehin beachtlichen Grad an "Informalisierung", wie er die exekutiven Entscheidungsprozesse in der Ära Helmut Kohl[6] kennzeichnete, keineswegs entgegengewirkt habe; die "Entparlamentarisierung" des Regierens sei seit ihrer Amtsübernahme vielmehr vorangeschritten. Neben der fortschreitenden Europäisierung von Entscheidungsprozessen[7] und den vielfach kritisierten Kommissionen und Beiräten wird - schon fast traditionell - das informale Koalitionsmanagement dafür verantwortlich gemacht, dass sich zwischen Regierung und regierungstragenden Fraktionen hierarchische Beziehungsmuster ausbilden.[8] Im parlamentarischen Regierungssystem finden jedoch Kontrolle und Einflussnahme innerhalb der durch wechselseitige Loyalitäten und den Wahlmodus "verschweißten" Regierungsmehrheit weitgehend abseits der Öffentlichkeit statt - was eine realistische Einschätzung mitunter erschwert. Informale Verflechtungen innerhalb der Regierungsmehrheit geben somit nicht nur Aufschluss darüber, wie sich die Kontrolle empirisch gestaltet; sie sind auch für die normative Einschätzung des Verhältnisses von Regierung und regierungstragenden Fraktionen in Koalitionen unverzichtbar. Informalität muss somit als eine Schlüsselkategorie der Parlaments- und Koalitionsforschung betrachtet werden.


Fußnoten

1.
Vgl. für viele: Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Political Economy of Institutions and Decisions, Cambridge 1990.
2.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in Policy Research, Boulder 1997.
3.
Vgl. Waldemar Schreckenberger, Sind wir auf dem Wege zu einem Parteienstaat? "Koalitionsrunden" mit ihren Verabredungen als Symptom, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 5. Mai 1992, S. 12f.
4.
Vgl. Arthur Lupia/Mathew D. McCubbins, Who Controls? Information and the Structure of Legislative Decision Making, in: Legislative Studies Quarterly, 19 (1994), S. 361 - 384.
5.
Vgl. Dieter Grimm, Die Verfassung und die Politik. Einsprüche in Störfällen, München 2001, S. 320ff. Zur abwägenden Beurteilung aus verfassungsrechtlicher Sicht vgl. Helmuth Schulze-Fielitz, Der informale Verfassungsstaat. Aktuelle Beobachtungen des Verfassungslebens der Bundesrepublik Deutschland im Lichte der Verfassungstheorie, Berlin 1984; zur "Entparlamentarisierung" durch informale Regeln vgl. S. 136.
6.
Vgl. Philip Manow, Informalisierung und Parteipolitisierung. Zum Wandel exekutiver Entscheidungsprozesse in der Bundesrepublik, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 27 (1996), S. 96 - 107.
7.
Vgl. Andrew Moravcsik, Warum die Europäische Union die Exekutive stärkt: Innenpolitik und internationale Kooperation, in: Klaus Dieter Wolf (Hrsg.), Projekt Europa im Übergang? Staat und Demokratie in der Europäischen Union, Baden-Baden 1997, S. 211-269.
8.
Vgl. Karl-Rudolf Korte, In der Präsentationsdemokratie. Schröders Regierungsstil prägt die Berliner Republik, in: FAZ vom 26. Juli 2002, S. 6.