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20.10.2003 | Von:
Sabine Kropp

Regieren als informaler Prozess

Das Koalitionsmanagement der rot-grünen Bundesregierung

Kontinuität informalen Koalitionsmanagements - zum Nachteil der Fraktionen?

Das Koalitionsmanagement der rot-grünen Regierung steht somit in der Kontinuität informalen Regierens. Trotz anfänglich entschiedener Ablehnung, insbesondere durch die Fraktionsführungen, setzten sich ähnliche Muster durch, wie sie aus den zurückliegenden Jahrzehnten bekannt waren. Die Existenz informaler Regeln ist größtenteils institutionell begründet: Die Struktur des deutschen Regierungssystems hat zur Folge, dass Regierungskoalitionen die Willensbildung auf unterschiedlichen Handlungsebenen verstreben müssen. Die formal zuständigen parlamentarischen Gremien sind schon wegen ihrer Größe und Zusammensetzung nicht für diese Aufgabe geeignet. Im Zeitverlauf haben sich stattdessen bewährte und verstetigte "Regieanweisungen", sprich: Entscheidungs- und Verhaltensregeln, herausgebildet. Diese haben - da sie in der Vergangenheit erfolgreich erprobt wurden - mittlerweile selbst einen hohen Grad an Institutionalisierung und Erwartungssicherheit erreicht. Koalitionsabkommen und -ausschüsse sind markante Beispiele dafür, dass informale Regeln ein hohes Maß an normativer Wirkungsmacht entfalten können.

Das informale Koalitionsmanagement stärkt zweifelsohne Regierung und Fraktionsspitzen gegenüber den "einfachen" Abgeordneten. Dennoch bleiben die so genannten "Grenzstellenakteure" im parlamentarischen Regierungssystem auf die Folgebereitschaft der mehrheitsbildenden Fraktionen angewiesen. Insbesondere die Stärke des oder der Fraktionsvorsitzenden in Koalitionsverhandlungen wird durch den Grad der Loyalität, den die Abgeordneten ihm bzw. ihr entgegenbringen, wesentlich definiert. Principal-Agent-Theorien gehen dabei zuweilen paradigmatisch von einem Interessenkonflikt zwischen beiden Seiten aus. Dieser ist jedoch gerade in Gesinnungsgemeinschaften, wie sie Fraktionen bzw. Parteien darstellen, nicht notwendig und keinesfalls ständig gegeben. Es gehört zudem zu den fraktionsinternen Spielregeln, dass - von echten Gewissensfragen abgesehen - auch dort letztlich das Mehrheitsprinzip wirksam ist.

Die Koalitionspraxis der rot-grünen Bundesregierung zeigt, dass es - verglichen mit der Kohl-Ära - eher schwieriger geworden ist, die Folgebereitschaft der regierungstragenden Fraktionen sicherzustellen. Beide Fraktionen sind keineswegs unitarische Akteure. Daneben tragen SPD und Grüne auch den Charakter von Programmparteien, welche die Regierungsbeteiligung nicht nur als Eigenwert begreifen. Teilen der Parteielite und der Basis ist daran gelegen, programmatische Positionen mit möglichst geringen Abstrichen in Regierungshandeln umzusetzen. Diese Merkmale erschweren es den Verhandlungsführern in Koalitionen mitunter, Policy-Positionen flexibel an die Dynamik des Regierungsalltags anzupassen. Gerade in Reaktion auf den hierarchischen Führungsstil von Kanzler Schröder haben die Fraktionen in zentralen Fragen immer wieder Rückkopplungen und parlamentarische Mitsteuerung erzwungen. Selbst unter den Bedingungen eines informalen Koalitionsmanagements, das tendenziell hierarchische Beziehungen begünstigt, weisen die Verflechtungen innerhalb der Regierungsmehrheit also vielfältige Schattierungen und Abhängigkeiten auf.