Korkennachbildung der Unterzeichnung des Staatsvertrags 1955 (Staatsvertrag betreffend die Wiederherstellung eines unabhängigen und demokratischen Österreich) für das Haus der Geschichte Österreich, Wien

17.8.2018 | Von:
Peter Bußjäger

Föderalismus und Regionalismus in Österreich

Das Gedenkjahr 2018 hat auch für den österreichischen Föderalismus Relevanz. Zwar erfolgte die Konstituierung Österreichs als Bundesstaat erst mit dem Inkrafttreten der Bundesverfassung am 1. Oktober 1920, die Weichen wurden jedoch bereits in den ersten Novembertagen des Jahres 1918 gestellt. Nach dem Zusammenbruch der Monarchie im Oktober/November 1918 erklärten die meisten deutschsprachigen Kronländer Cisleithaniens, also des österreichischen Teils der Habsburgermonarchie, ihren Beitritt zum Deutsch-Österreichischen Staat, wie es in den Erklärungen jeweils gleich lautete.[1] Daraus resultiert der Gründungsmythos der Republik, der von föderalistischer Seite gerne vertreten wird: Die Länder hätten den Bundesstaat begründet (und nebenbei gesagt, dies 1945 gleich ein zweites Mal).[2] Freilich deutet schon der Gleichklang der Beitrittserklärungen darauf hin, dass sie koordiniert waren. Tatsächlich muss die Gründung der Republik, die am 12. November 1918 ausgerufen worden war, als ein paralleler Vorgang zwischen Bund und Ländern verstanden werden. Die Frage, wer zuerst da war, ist müßig, es hätte den österreichischen Bundesstaat nicht ohne die gleichzeitige Existenz der Zentralregierung und der Landesebene gegeben.

Staatsrechtliche Grundlagen des Föderalismus in Österreich

Die Bundesverfassung (B-VG)[3] erklärt Österreich in Art. 2 B-VG als Bundesstaat. Damit ist noch nichts über die institutionelle Ausgestaltung ausgesagt. "Die Beantwortung der Frage, ob es dieser Verfassung gelungen ist, aus Österreich einen Bundesstaat zu machen, wird von der jeweiligen Bestimmung des Bundesstaatsbegriffs abhängen", schrieben die Verfassungsrechtler Hans Kelsen, Georg Fröhlich und Adolf Merkl 1922.[4]

Der österreichische Bundesstaat weist alle Merkmale auf, die in der Staatstheorie mit einem solchen Gebilde verbunden sind: Dazu gehört erstens, dass die Gesetzgebung und die Vollziehung auf zwei Ebenen, Bund und Länder, aufgeteilt sind.[5] Das zweite Kriterium eines Bundesstaates ist die Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung: In Österreich erfolgt diese – wie in Deutschland – im Wege des Bundesrates als der zweiten Kammer des Parlaments, das somit aus Nationalrat und Bundesrat besteht.[6]

Die Rechtsstellung des österreichischen Bundesrates ist im Vergleich mit seinem deutschen Pendant schwach: Er hat im Wesentlichen lediglich Zustimmungsrechte zu Verfassungsänderungen zulasten der Länder (Art. 44 Abs. 2 B-VG) und zu Staatsverträgen (Art. 50 Abs. 1 Z. 2 B-VG), die den Zuständigkeitsbereich der Länder regeln. Im Übrigen verfügt der Bundesrat nur über ein suspensives Veto, über das sich der Nationalrat mit Beharrungsbeschluss hinwegsetzen kann (Art. 42 B-VG). Zur rechtlichen Schwäche kommt die politische hinzu: Die Mitglieder des Bundesrates orientieren ihr Abstimmungsverhalten nicht an artikulierten Länderinteressen, sondern an dem Abstimmungsverhalten ihrer jeweiligen Parteikolleginnen und -kollegen im Nationalrat.[7]

Zum Wesen eines Bundesstaates zählt außerdem die sogenannte Verfassungsautonomie der Länder, also ihre Befugnis, ihre innere Organisation und Struktur im Rahmen der gesamtstaatlichen Verfassung selbst zu regeln. Eine solche Verfassungsautonomie der österreichischen Länder existiert. Schließlich ist die eigenständige Finanzhoheit der Länder ein Kriterium des Bundesstaates. Die österreichischen Länder verfügen zwar über eine Budgethoheit, beziehen ihre Einnahmen aber weitgehend aus dem Finanzausgleich und erheben insbesondere keine eigenen Steuern.

Der damalige Vorarlberger Landeshauptmann Otto Ender (1875–1960) sprach in einer der letzten Diskussionsrunden zwischen Vertretern der Zentralregierung und den Ländern im Jahre 1920 von einem dreifach getöteten, erschlagenen Föderalismus. Er meinte damit die geringe Kompetenzausstattung der Länder, die fehlende Steuerautonomie und den hohen Zentralisierungsgrad der Vollziehung durch eigene Bundesbehörden.[8] Daran hat sich in den vergangenen nahezu hundert Jahren kaum etwas geändert.

Im internationalen Vergleich ist der österreichische Föderalismus ein sogenannter Verbundföderalismus, auch kooperativer Föderalismus genannt: Bundes- und Landesebene sind im Wege der Kompetenzverteilung, vor allem aber auch in der Vollziehung von Gesetzen eng miteinander verflochten. Insoweit ähnelt der österreichische Föderalismus durchaus dem deutschen Modell. Im Gegensatz dazu steht ein dualer Föderalismus, in dem die Funktionen der Bundes- und der Landesebene streng getrennt sind, wie dies etwa in den USA der Fall ist.

Mit der schwachen legislativen Kompetenzausstattung Hand in Hand geht die Schwäche der Landtage. Während es den Landesexekutiven gelingt, im Rahmen des kooperativen Föderalismus die verfassungsrechtlich und unionsrechtlich eingeschränkte Gestaltungsmacht zu kompensieren und auch an der Europäisierung teilzuhaben, sind die Landtage marginalisiert.[9]

Fußnoten

1.
Vgl. Peter Bußjäger, Landesverfassung und Landespolitik in Vorarlberg. Die Verfassungsgeschichte Vorarlbergs und ihre Auswirkungen auf die Landespolitik 1848–2002, Graz 2004, S. 39. Der Autor bedankt sich bei Mag. Julia Oberdanner, Institut für Öffentliches Recht, Staats- und Verwaltungslehre der Universität Innsbruck, für die Unterstützung.
2.
Dazu ders., Stunde Null: Die staatsrechtlichen Perspektiven 1945 aus der Sicht der Länder, in: ders. (Hrsg.), 60 Jahre Länderkonferenzen 1945 – Die Länder und die Wiederbegründung der Republik, Wien 2006, S. 1–15.
3.
Das B-VG ist die Stammurkunde der Bundesverfassung in der Fassung der seither erfolgten (zahlreichen) Novellierungen. Da das B-VG anders als das Grundgesetz kein Inkorporationsgebot kennt, gibt es zahlreiche weitere Bundesverfassungsgesetze (BVG) sowie Verfassungsbestimmungen in einfachen Bundesgesetzen, Staatsverträge in Verfassungsrang und einzelne Bestimmungen in Staatsverträgen in Verfassungsrang.
4.
Hans Kelsen/Georg Fröhlich/Adolf Merkl (Hrsg.), Die Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920, Wien 1922, S. 66. Siehe zu Hans Kelsen auch den Beitrag von Thomas Olechowski in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
5.
Es gibt eine Generalklausel zugunsten der Länder (Art. 15 Abs. 1 B-VG), die jedoch durch zahlreiche explizit genannte Bundeskompetenzen, insbesondere Art. 10 bis 14b B-VG, aber auch zahlreiche weitere Bestimmungen im B-VG und außerhalb des B-VG, stark ausgehöhlt ist.
6.
Die Mitglieder werden von den Landtagen, also den Landesparlamenten gewählt.
7.
Vgl. Heinz Schäffer, Alternative Modelle zur Wahrnehmung der Länderinteressen an der Bundesgesetzgebung, in: Peter Bußjäger/Jürgen Weiss (Hrsg.), Die Zukunft der Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung, Wien 2004, S. 43–82, hier S. 49; Günther Hummer, Der Bundesrat und die Gesetzgebung, in: Herbert Schambeck (Hrsg.), Bundesstaat und Bundesrat, Wien 1997, S. 367–398, hier S. 374f.; Jürgen Weiss, Der Bundesrat und die Bundesstaatsreform, in: ebd., S. 497–525, hier S. 522f.; Gerhart Holzinger, Der österreichische Bundesstaat und seine Reform, in: Metin Akyürek et al. (Hrsg.), Staat und Recht in europäischer Perspektive. Festschrift Heinz Schäffer, Wien 2006, S. 277–294, hier S. 279.
8.
Vgl. Bußjäger (Anm. 1), S. 44.
9.
Vgl. Peter Bußjäger, Die Beteiligung nationaler und regionaler Parlamente an der EU-Rechtsetzung – Chance oder Vortäuschung von Partizipation?, in: Anna Gamper/ders. (Hrsg.), Subsidiarität anwenden: Regionen, Staaten, Europäische Union – La Sussidiarieta Applicata: Regioni, Stati, Unione Europea, Wien 2006, S. 33–60, hier S. 33; ders., Mitwirkung der Länder an der Rechtsetzung in der Europäischen Union, in: Stefan Griller et al. (Hrsg.), 20 Jahre EU-Mitgliedschaft Österreichs, Wien 2016, S. 359–381, hier S. 377f.
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