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17.6.2003 | Von:
Anita Böcker
Dietrich Thränhardt

Erfolge und Misserfolge der Integration -Deutschland und die Niederlande im Vergleich

Deutschland und die Niederlande haben ihre Rollen bei der Einwanderungspolitik inzwischen offenbar vertauscht: Deutschland zeichnet sich heute durch eine bessere Integration von Einwanderern aus als die Niederlande.

I. Klimawandel in beiden Ländern

Tempora mutantur. Jahrzehntelang sind die Niederlande in Deutschland als Musterbeispiel für Toleranz gegenüber Minderheiten betrachtet worden, ihr Multikulturalismus galt als eine Art "ideelles Exportprodukt".[1] Die niederländische Regierung selbst würdigte ihre multikulturelle Integrationspolitik in einem offiziellen englischsprachigen Dokument 1994 als "offensichtlich erfolgreich" und konstatierte, die Niederlande seien "in mehreren Bereichen allen anderen europäischen Ländern weit voraus".[2] Der Bürgermeister von Amsterdam feierte 1997 "Toleranz, Nichtdiskriminierung und Respekt gegenüber Diversität als unseren kostbarsten Kulturbesitz".[3] In den neunziger Jahren bezeichneten sich die Niederlande gern als gidsland, als wegweisendes Land, und meinten damit den Multikulturalismus ebenso wie das "Poldermodell" in der Sozial- und Wirtschaftspolitik.








Deutschland wurde vielfach als negatives Gegenbild gesehen. Nach den Brandanschlägen von Solingen 1993 startete ein niederländischer Discjockey die Postkartenaktion "Ik ben woedend" und fand ein überwältigendes Echo. 1,2 Millionen Niederländer schickten dem damaligen Bundeskanzler Helmut Kohl eine "wütende" Postkarte. Deutschland hatte nach der Welle von Gewalttaten 1992/93 einen neuen Grund, mit sich ins Gericht zu gehen, und wurde weltweit kritisch betrachtet. Allgemein bekam die deutsche Einwanderungspolitik im In- und Ausland schlechte Noten. Als die Regierung Kohl über Jahrzehnte keine Fortschritte bei der Einbürgerung der in Deutschland geborenen Kinder von Migranten zustande brachte, verbreitete sich in der westlichen Welt das Stereotyp vom deutschen "Blutrecht" im Gegensatz zum französisch-amerikanischen "Bodenrecht" - eine Vereinfachung, die falsche Assoziationen weckte.[4] Der amerikanische Soziologe Rogers Brubaker prognostizierte in einem preisgekrönten und weithin beachteten Buch, Deutschland werde auf Grund seiner kulturellen und ethnischen Nationaltradition nie in der Lage sein, ein Geburtsrecht für Kinder (ius soli) einzuführen.[5]








Eben dies geschah doch. 1999 wurde nach heftigen Auseinandersetzungen ein Kompromiss zur Einführung des Geburtsrechts für Kinder gefunden, mit dem etwa die Hälfte der in Deutschland geborenenen Kinder von Ausländern die deutsche Staatsangehörigkeit erhält. Zwar hatte die rot-grüne Koalition darüber wenige Monate nach ihrem spektakulären Sieg bei den Bundestagswahlen 1998 die Mehrheit in Hessen verloren, aber die Unterschriftenkampagne der CDU gegen den "Doppelpass" enthielt gleichzeitig eine Forderung nach mehr "Integration". Seither gibt es einen normativen Konsens über die Integration von Ausländern in Deutschland. Die Idee einer Rückkehr der Nicht-EU-Bürger mit Aufenthaltsrecht wird in der Öffentlichkeit nicht mehr verfochten. Dementsprechend ließ Bayern auch die "zweisprachigen Klassen" auslaufen, mit denen es drei Jahrzehnte lang versucht hatte, einen Teil der ausländischen Kinder separat unterrichten zu lassen.[6] Anlässlich der Computermesse CEBIT 2000 startete Bundeskanzler Gerhard Schröder seine "Green Card"-Initiative, die - mit Blick auf den einwanderungsgestützten Boom in den USA unter Präsident Bill Clinton - auch in Deutschland auf den Zusammenhang zwischen Zuwanderung und wirtschaftlicher Konkurrenzfähigkeit zielte. Die von der Opposition dagegen gestartete Kampagne "Kinder statt Inder" schlug fehl, trübte aber das deutsche Image bei indischen Software-Spezialisten.[7] Mit dem Bericht der "Unabhängigen Kommission 'Zuwanderung", die unter Einbeziehung der Tarifpartner, der Kirchen, der jüdischen Gemeinschaft und anderer Gruppen unter Vorsitz der ehemaligen Bundestagspräsidentin Rita Süssmuth arbeitete, und der weitgehend parallelen Arbeiten der "Müller-Kommission" der CDU wurde ein gewisser Konsens über die Grundzüge der Zuwanderungs- und Integrationspolitik erzielt.[8] Trotz des Scheiterns des Zuwanderungsgesetzes auf Grund der strittigen Stimmabgabe des Landes Brandenburg im Bundesrat erreichten die Auseinandersetzungen nicht mehr die Grundsätzlichkeit und Bitterkeit, die in den achtziger und neunziger Jahren zu einer Vergiftung der Atmosphäre geführt hatten. Zuwanderung wurde auch nicht mehr zu einem großen Thema der Wahlkämpfe. Ein Ergebnis dieser Versachlichung ist, dass es in Deutschland in den vergangenen Jahren keinen Wahlerfolg einer rechtsradikalen und einwandererfeindlichen Partei mehr gegeben hat - im Gegensatz zu Nachbarländern wie Belgien, Frankreich, Italien, Österreich, Dänemark, Norwegen und auch den Niederlanden.

Die Entwicklung in den Niederlanden verlief gegensätzlich. Im Jahr 2002 brach innerhalb weniger Monate eine alarmistische Stimmung über Unsicherheit auf den Straßen, unzureichende staatliche Dienstleistungen und das Scheitern der multikulturellen Politik durch, die der neugegründeten Bewegung Leefbaar Nederland bei den Kommunalwahlen in Rotterdam im März einen sensationellen Erfolg von 34,7 Prozent brachte. Nach diesem Erfolg in der Vorzeigestadt des Multikulturalismus verschärfte der Parteiführer Pim Fortuyn seine postmodern-xenophobe Rhetorik.[9] Er erklärte, die bisherige Minderheitenpolitik habe Illusionen geschürt und Tabus errichtet. Eine "linke Kirche", ein politisch korrektes Establishment habe den Multikulturalismus verfochten und die Menschen gehindert, frei ihre Meinung zu sagen. Als Sprecher der auf diese Weise unterdrückten Bürgerinnen und Bürger präsentierte er sich selbst. Holland sei "voll", und es solle keine weitere Einwanderung mehr geben, insbesondere nicht von Moslems. Fortuyn wurde wegen seiner Radikalität von Leefbaar Nederland ausgeschlossen und gründete daraufhin seine eigene Lijst Pim Fortuyn (LPF), die trotz knapper Vorbereitungszeit bei den Parlamentswahlen im Mai 2002 sensationelle 17,0 Prozent der Stimmen erreichte. Weitere 1,6 Prozent gingen an Leefbaar Nederland. Fortuyns Ermordung durch einen Tierschutzrechtler kurz vor der Wahl erschütterte das niederländische Selbstbewusstsein und machte ihn einige Wochen lang zu einer Art politischem Heiligen, was auch der Akzeptanz seiner Aussagen zugute kam.

Nach ihrem Wahlerfolg wurde die LPF in die Regierung aufgenommen - eine Art "Teufelspakt" - und erhielt unter anderem die Zuständigkeit für das Ministerium für Einwanderung und Integration. Sie diskreditierte sich aber rasch durch ständige innere Streitigkeiten vor breitem Publikum und durch bizarre Forderungen, u.a. nach Ausweisung straffälliger junger niederländischer Staatsbürger marokkanischer Herkunft. Als Ministerpräsident Jan Peter Balkenende nach nur 87 Tagen die Geduld verlor und Neuwahlen ansetzte, schrumpfte die LPF von 26 auf 8 Sitze. Geblieben ist aber der "realistische Diskurs"[10]: Multikulturalismus gilt als politisch diskreditiert. Die Andersartigkeit und Rückständigkeit der "nichtwestlichen" Gruppen wird immer wieder hervorgehoben. Mehr und mehr werden sie als "schwarz" bezeichnet, wie es in der Kolonialzeit üblich war. Geschah das im Jahr 2001 meist noch mit Anführungszeichen, so sind diese im Jahr 2002 entfallen. Zeitungen und selbst offizielle Dokumente sprechen regelmäßig von "schwarzen Schulen", "schwarzen Straßen" und "schwarzen Stadtvierteln", wenn es um Menschen türkischer, marokkanischer oder surinamesischer Herkunft geht. Damit hat sich auch terminologisch ein radikaler Wandel vollzogen, denn jahrzehntelang hatte man in den Niederlanden offiziell die neutral klingenden Kunstbegriffe "Allochthone" und "Autochthone" verwendet.[11]

Fortuyns Erfolgsgeheimnis war es, dass er gegen eine Festung rannte, die gar nicht mehr verteidigt wurde. Der "realistische Diskurs" hatte schon 1991 mit einer Rede des liberalkonservativen Fraktionsvorsitzenden Frits Bolkestein begonnen, der heute EU-Kommissar ist. Auch er attackierte eine Politik, von der die von seiner Partei getragene Koalitionsregierung schon abgekommen war. 1988/89 hatte sie das Leitbild der Minderheitenförderung durch das der Integration ersetzt. Diese Politik war auf die "nichtwestlichen" Minderheiten gerichtet, deren Zurückgebliebenheit ("achterstand") damit aber ständig betont wurde. Bolkesteins Rede 1991 ist auch der Anfang einer Kette von Diskursen, die den Islam als gefährlich, andersartig und nicht integrationsfähig definieren. In dieser Linie wurden Äußerungen des fundamentalistischen Geistlichen Al Moumri gegen Homosexualität in der Öffentlichkeit skandalisiert - weit mehr als entsprechende Aussagen christlicher Geistlicher. Der sozialdemokratische Intellektuelle Paul Scheffer erregte Aufsehen mit seiner Beschreibung eines "multikulturellen Dramas", das Politiker erzeugt hätten, die den Realitäten nicht ins Auge blicken wollten. Mit ähnlicher Tendenz war in den großen Zeitungen vom "multikulturellen Zusammenleben als Illusion" und von den "Kosten des Wegschauens" die Rede.[12] Neuerdings wird diese Linie durch Ayaan Hirsi Ali personifiziert, eine junge Politikerin somalischer Herkunft, die dem Islam und insbesondere seinem Propheten Mohammed in beleidigenden Worten Frauenunterdrückung vorwirft. Sie wurde bei den Wahlen 2003 von der liberalkonservativen Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD) als Überraschungskandidatin aufgestellt und erhielt in der Wahl 68 000 Vorzugsstimmen - mehr als alle anderen Kandidaten außerhalb der beiden Spitzenplätze in den Listen. Sie konzentriert sich auf Attacken gegen den Islam und macht als einzige Politikerin mit Einwanderungshintergrund große Schlagzeilen. Gleichzeitig verzeichnete die Wiener Beobachtungsstelle gegen Rassismus in den Niederlanden seit dem 11. September 2001 eine stärkere Zunahme von Agressionen gegen Moslems als in allen anderen EU-Staaten.[13]

Vergleicht man Umfragedaten, so ist in den Niederlanden - auch in Großbritannien und Schweden, den anderen Ländern mit "multikultureller" Politik - der Rückhalt gerade für die Aussagen am geringsten, die den Kern dieser Politik ausmachen: die Würdigung der eigenen Traditionen der Minderheiten als soziales Kapital und die öffentliche Unterstützung für die Erhaltung solcher Traditionen. Die im Folgenden wiedergegebene Umfrage wurde schon 1995 gemacht, also lange vor dem Zusammenbruch des multikulturellen Konsenses in der Öffentlichkeit. Vergleichsweise werden diese Werte in Deutschland stärker akzeptiert, in den letzten Jahren ist dies auch in der öffentlichen Debatte nachvollzogen worden. Im Wahlkampf 2003 spielten "niederländische Normen und Werte" einerseits eine wichtige Rolle, andererseits stieß der frühere CDU-Fraktionsvorsitzende Friedrich Merz mit seinem Versuch, eine "deutsche Leitkultur" zu proklamieren, auf heftige Kritik, und diese Position wurde nicht Teil des Wahlkampfkonzepts.

Auch die Entspannung der Lage in Deutschland ist schon längere Zeit vorbereitet worden. Die "Lichterketten" 1992/93 waren die größten Demonstrationen in der Nachkriegsgeschichte und gaben dem Protest gegen Fremdenfeindlichkeit ein breites Fundament. Schon mit dem Ausländergesetz von 1990 unter Federführung des damaligen Innenministers Wolfgang Schäuble wurde eine weitreichende Einbürgerungsmöglichkeit für die in den Jahren 1955 - 73 angeworbenen Ausländer und ihre Nachkommen geschaffen, die ironischerweise in wichtigen Punkten offener war als die 1999 beschlossenen Regelungen. Es gab nach diesen gesetzlichen Regelungen keine Sprachprüfung. Im "Nikolauspapier" vom 6. Dezember 2002 vereinbarten die großen Parteien die weitere Öffnung und Schaffung eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung. Und schon 1994 ergab sich eine rechnerische Mehrheit im Bundestag für eine Staatsangehörigkeit in Deutschland geborener Kinder, die jedoch auf Grund unterschiedlicher Auffassungen in der Koalition nicht zum Zuge kam. Allerdings war das Klima seit der Asyl-Auseinandersetzung von 1992, in der Bundeskanzler Kohl von einer "Staatskrise" gesprochen hatte, so belastet, dass die positiven Entwicklungen kaum wahrgenommen wurden, vor allem nicht von den Betroffenen selbst. Auch die Steigerung bei den Einbürgungszahlen blieb weit unter den Möglichkeiten, die das Ausländergesetz bot.[14]

Als Reaktion auf diese diskrepanten Entwicklungen wurden im Winter 2002/2003 in den Niederlanden Stimmen derer lauter, die nun gerade Deutschland als Vorbild sehen - angesichts der vorherigen Einschätzungen ein gewisser Tabubruch. Deutschland habe mit einer Nichtpolitik bessere Ergebnisse erzielt als die Niederlande mit ihrer Minderheitenpolitik, schrieb der in Berlin forschende niederländische Soziologe Ruud Koopmans.[15] Er begründet das mit der Tatsache, dass die Diskrepanzen zwischen Einwanderern und Einheimischen in Deutschland wesentlich kleiner sind als in den Niederlanden, insbesondere in Bezug auf Bildungserfolge, Arbeitslosigkeit und Segregation in den Städten. In der Öffentlichkeit wird sogar die Forderung nach einer niederländischen Süssmuth-Kommission erhoben, um nach deutschem Ansatz (de Duitse aanpak) eine neue Integrationspolitik zu finden[16] - konzeptionell ganz in der Linie der niederländischen Konsenspolitik.

In Deutschland wird dagegen nach wie vor das niederländische Integrationsmodell als vorbildlich empfunden, es spielte in der Diskussion um den Integrationsteil des Zuwanderungsgesetzes eine wichtige Rolle. Die Süssmuth-Kommission empfahl das niederländische Konzept als beispielhaft, ohne auf die langjährigen erfolgreichen Programme für die Aussiedler und die Asylberechtigten in Deutschland überhaupt einzugehen, die weltweit zu den größten staatlich organisierten Sprachprogrammen gehört haben dürften.[17] Überhaupt hat das niederländische Integrationsmodell[18] inzwischen europaweit eine Vorbildrolle und überlagert andere Traditionen auch in Ländern wie Frankreich, Österreich und der Schweiz.[19] Gegenüber den neuen deutschen Bemühungen hat es einen zeitlichen Vorlauf, das Integrationsgesetz wurde schon 1998 verabschiedet. Alle Einwanderer sind durch einen "Vertrag" verpflichtet, sich einem Integrationstest zu unterziehen. Zielgruppen sind hauptsächlich Flüchtlinge, nachziehende Familienangehörige insbesondere aus der Türkei und aus Marokko sowie Niederländer aus den Überseegebieten Aruba und Antillen. Sie erhalten etwa 600 Stunden Sprachunterricht und werden außerdem über die niederländische Gesellschaft und über berufliche Möglichkeiten informiert. Zur Teilnahme verpflichtet sind auch Sozialhilfeempfänger, die vor 1998 in die Niederlande eingewandert sind. Wer mehr als ein Fünftel der Stunden versäumt, kann mit finanziellen Sanktionen belegt werden, was bisher allerdings nur selten praktiziert worden ist. Erste Evaluationen zum Sprach- und Integrationsangebot zeigen jedoch, dass nur 10 bis 15 Prozent aller Absolventen ein Sprachniveau erreicht hatten, das für den Arbeitsmarkt ausreichend war.[20] Ein Vergleich des Programms mit entsprechenden deutschen Bemühungen führt ebenfalls zu einer eher skeptischen Bewertung. Quantitativ entspricht es dem Sprachunterricht für Aussiedler nach den Kürzungen der Regierung Kohl von einem ganzen auf ein halbes Jahr, die als ein wesentlicher Grund für das Absinken des Integrationsniveaus der Aussiedler in den vergangenen Jahren gelten.


Fußnoten

1.
Vgl. Rudolf Leiprecht/Helma Lutz, The Dutch Way: Mythos und Realität der interkulturellen Pädagogik in den Niederlanden, in: Georg Auernheimer/Peter Gsettner (Hrsg.), Jahrbuch für Pädagogik, Frankfurt/M.-New York 1996, S. 239. Sie zitieren allein sechs deutsche Erziehungswissenschaftler mit dieser Vorbild-Empfehlung, auch niederländische und englische Experten äußerten sich ähnlich.
2.
Policy on the Integration of Ethnic Minorities. Lower House of the States General. Session 1993 - 1994, Doc. 23 684, Den Haag, 11 April 1994. Übersetzung: Anita Böcker/Dietrich Thränhardt.
3.
Ed van Tijn, Ons kostelijkste cultuurbezit. Over tolerantie, non-discriminatie en diversiteit, Leiden 1997, S. 4.
4.
Korrigierend dazu: Heike Hagedorn, Wer darf Mitglied werden? Einbürgerung in Deutschland und Frankreich, Opladen 2001.
5.
Vgl. Rogers Brubaker, Staats-Bürger. Deutschland und Frankreich im historischen Vergleich, Hamburg 1994.
6.
Zu den Anfängen des Konzepts vgl. Ray C. Rist, Die ungewisse Zukunft der Gastarbeiter, Stuttgart 1980; Gerhard Mahler, Zweitsprache Deutsch. Die Schulbildung der Kinder ausländischer Arbeitnehmer, Donauwörth 1974; Dietrich Thränhardt, Ausländer im deutschen Bildungssystem, in: ders., Texte zu Migration und Integration in Deutschland, Münster 1999, S. 137 - 171.
7.
Vgl. Uwe Hunger, Befragung indischer Computer-Experten in Kalifornien, Habilitationsprojekt 2002.
8.
Vgl. Zuwanderung gestalten, Integration fördern. Bericht der unabhängigen Kommission "Zuwanderung", Berlin, 4. Juli 2001; Zuwanderung steuern und begrenzen. Integration fördern. Beschluss des Bundesausschusses der CDU Deutschlands vom 7. Juni 2001 in Berlin, www.cdu.de/pt-07061/pt-beschluss.htm.
9.
Er bezeichnete den Islam als "rückständige Kultur", die die Toleranz bedrohe. "In welchem Land kann ein erklärter Homosexueller Spitzenkandidat einer großen Bewegung werden? Ich bin stolz darauf, und das soll so bleiben". Angesichts der Gefahren sollen der Gleichberechtigungsartikel in der Verfassung und die Anti-Diskriminierungsgesetze abgeschafft werden.
10.
Vgl. Baukje Prins, Het lef om taboes te doorbreker. Nieuw realisme in het Nederlandse discours over multiculturalisme, in: Migrantenstudies, 18 (2002), S. 241 - 454. Englische Fassung: The Nerve to Break Taboos: New Realism in the Dutch Discourse on Multiculturalism, in: ders./Boris Slijper (Hrsg.), Multicultural Society under Attack, Journal of International Migration and Integration, 4 (2003) 3 (i.E.).
11.
Als "Allochthone" werden im Ausland, als "Autochthone" im Inland Geborene bezeichnet. Eingeschlossen sind alle Menschen, die selbst im Ausland geboren sind oder die einen im Ausland geborenen Elternteil haben.
12.
Vgl. Paul Scheffer, Het multiculturele drama, in: NRC Handelsblad vom 29. 1. 2000; Paul Schnabel, De multiculturele samenleving is een illusie, in: De Volkskrant vom 17. 2. 2000; Paul Scheffer, De prijs van vermijding, in: NRC Handelsblad vom 26. 5. 2001.
13.
Vgl. Jaap van Donselaar/Peter R. Rodrigues, Monitor Racisme en extreem-rechts. Vierde rapportage, Amsterdam 2001 S. 126.
14.
Vgl. H. Hagedorn (Anm. 4); Dietrich Thränhardt, Die Reform der Einbürgerung in Deutschland, in: Forschungsinstitut der Friedrich-Ebert-Stiftung, Einwanderungskonzeption für die Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1995, S. 63 - 116.
15.
Vgl. Ruud Koopmans, Zachte heelmeesters(...) Een vergelijking van de resultaten van het Nederlandse en Duitse integratiebeleid en wat de WRR daaruit niet concludeert, in: Migrantenstudies 2 (2002), S. 87 - 92.
16.
"Vor zehn Jahren waren die Niederlande wegen der Brandanschläge und Attacken auf Ausländer über Deutschland irritiert. Doch in Deutschland ist die "moralische Panik" verschwunden. Mit Hilfe einer unabhängigen Kommission hat es die rot-grüne Regierung verstanden, neue Ausgangspunkte für Zuwanderung und Integrationspolitik zu entwickeln. Ist das auch für die Niederlande eine Perspektive?" Einladungsprospekt der Diskussionserie "Met Scheve Ogen" in sieben niederländischen Städten (unsere Übersetzung, gekürzt). Die Autoren beziehen sich mit der Forderung nach einer niederländischen Süssmuth-Kommission auch auf Forderungen des Publizisten Hendrik Jan Schoo.
17.
Vgl. Zuwanderung (Anm. 8), S. 252 - 265.
18.
In den Niederlanden wird Integration als "inburgering" bezeichnet, Einbürgerung heißt "naturalisatie".
19.
Vgl. Ines Michalowski, Integration for Newcomers. A Dutch Model for Europe? NIAS Migration Research Conference 2003, http://egora.uni-muenster.de/ifp.
20.
Vgl. Regioplan, Verscheidenheid in integratie. Evaluatie van der effectiviteit van de WIN, Amsterdam 2002, S. 95.