Die durch den China-Afrika-Entwicklungsfonds finanzierte Wanbao-Reisplantage in Mosambik

19.10.2018 | Von:
Rainer Thiele

"Entwicklungshilfe ist nur ein kleiner Teil dessen, was Migration beeinflussen kann" - Interview

Ein Gespräch mit dem Ökonomen Rainer Thiele über private Investitionen, wirtschaftliche Entwicklung und Armutsbekämpfung in Afrika

Herr Thiele, wenn die Bundeskanzlerin nach Afrika reist – wie im August 2018 in den Senegal, nach Ghana und Nigeria – wird sie mitunter von Wirtschaftsvertretern begleitet. Was erwarten sich alle Beteiligten davon?
Rainer Thiele: Die Beteiligten erwarten sich davon, die Lage vor Ort kennenzulernen. Deutsche Unternehmen sind in Afrika bisher nicht sehr stark präsent, und insbesondere die mittelständischen Unternehmen wissen nicht genau, welche Rahmenbedingungen für potenzielle Investitionen sie dort erwarten. Deshalb gehen, glaube ich, Unternehmer gerne mit Frau Merkel mit, um vielleicht ein bisschen Insiderwissen zu erlangen.

Sie haben Anfang des Jahres eine Studie zum sogenannten Compact with Africa veröffentlicht, in der Sie untersuchen, welche Rolle diese G20-Initiative für die wirtschaftliche Entwicklung in Afrika spielen kann.[1] Worum handelt es sich bei diesem Compact, und wie ordnet er sich in die anderen Afrika-Programme ein?
Der Compact with Africa ist während der deutschen G20-Präsidentschaft 2017 im Bundesfinanzministerium entstanden. Es geht bei ihm um die Förderung von Privatinvestitionen in die Infrastruktur, aber auch in Unternehmen in Afrika. Die Idee ist es, private Investitionen zu erhöhen, die in Afrika wesentlich geringer sind als in anderen Kontinenten. Ähnliche Programme gibt es bereits von der Weltbank, vom Internationalen Währungsfonds und von der Afrikanischen Entwicklungsbank – das Gute ist, dass diese Institutionen für die Umsetzung des Compact mitverantwortlich sein sollen. Die Hoffnung ist also, dass alle Stränge der internationalen Bemühungen in diesem Compact with Africa zusammenkommen.

Ist gesichert, dass die Initiative unter den nächsten G20-Präsidenschaften – aktuell Argentinien, 2019 Japan – fortgeführt wird?
Wir haben in unserer Studie geschrieben, dass das sehr offen ist, weil die Initiative von 2017 relativ stark deutsch getrieben ist. Wir stellen jetzt aber fest, dass die argentinische Präsidentschaft großes Interesse an der Fortführung des Compact und überhaupt an der Zusammenarbeit mit Afrika hat. Das haben auch die Japaner, aber es ist noch nicht klar, ob sie den Compact ins Zentrum ihrer G20-Präsidentschaft stellen werden. Japan hat auch eigene Afrika-Initiativen. Von daher ist die Zukunft des Compact noch nicht gesichert. Ich bin allerdings ein bisschen optimistischer geworden im Vergleich zu dem, was wir geschrieben haben.

Wie funktioniert der Compact with Africa generell?
Afrikanische Länder können sich bei den G20 und den drei internationalen Institutionen – der Weltbank, dem Internationalen Währungsfonds und der Afrikanischen Entwicklungsbank – bewerben und Prioritäten für die Investitionstätigkeiten formulieren, ob die zum Beispiel in der Landwirtschaft, im Industriesektor oder im Tourismus stattfinden sollen. Dabei sollten die Länder eigentlich bestimmte Mindestvoraussetzungen erfüllen, was Rahmenbedingungen wie Rechtsstaatlichkeit angeht – das scheint mir in der Realität aber eine untergeordnete Rolle zu spielen. So sind zum Beispiel Ägypten und jetzt auch Togo Mitglied des Compact, obwohl die Rechtsstaatlichkeit dort nicht stark ausgeprägt ist. Wer sich mit einem Programm an die G20 wendet, hat also ganz gute Chancen, aufgenommen zu werden. Nur für Staaten wie Kongo, die stark konfliktbeladen sind, gilt das nicht.

Wie sieht es mit anderen Ländern aus – zum Beispiel Nigeria, das noch nicht im Compact ist? In Ihrer Studie haben Sie geschrieben, die Chancen des Compact, Wirkung zu entfalten, würden dadurch deutlich geschmälert.
Wenn man einen großen Teil der afrikanischen Bevölkerung ausschließt, ist das für mich kein Compact with Africa, dann ist es höchstens ein "Compact with some African states". Nigeria hat zwar immer Probleme gehabt, sein Potenzial auszuschöpfen, aber es gab dort in den vergangenen zehn Jahren einiges an Reformen, und das Land steht bestimmt nicht schlechter da als manche von den Ländern, die jetzt schon aufgenommen worden sind. Von daher wäre es aus meiner Sicht angeraten, mit Nigeria ernsthafte Gespräche zu beginnen – wenn seine Regierung es denn will, es ist ja freiwillig. Nigeria ist die größte Volkswirtschaft Afrikas, auch für Privatinvestoren gibt es dort ein Riesenpotenzial. Wenn ein deutscher Investor sich fragt, wo er in Afrika investieren kann, ist Nigeria durchaus in der Auswahl.

Warum ist Nigeria bislang nicht dabei?
Das ist nicht ganz klar. Ich glaube, dass die G20 und auch die drei anderen Institutionen Nigeria im Augenblick noch als zu großen Brocken sehen. Und es ist natürlich so: Nigeria ist voller Probleme, angefangen bei der Unruhe durch Boko Haram bis hin zu wirklich großen Korruptionsproblemen. Das ist in einem großen Staat vielleicht noch schwieriger zu tolerieren, als wenn man Togo aufnimmt. Togo ist ein kleines Land, wenn das Programm da schiefgeht, gibt es keinen großen Aufruhr in der Öffentlichkeit. Das wäre bei Nigeria anders: Dort muss es klappen, sonst ist der gesamte Compact in Mitleidenschaft gezogen. Ich weiß allerdings nicht, ob die Nigerianer wirklich wollen. Ich glaube aber, die Zurückhaltung kommt eher von der anderen Seite.

Die Compact-Verabredung zwischen den afrikanischen Ländern und den G20 ist ja die: Die afrikanischen Staaten sagen zu, dass sie die Rahmenbedingungen für private Investitionen verbessern, und wenn es gut läuft, folgen die dann auch. Aber was ist, wenn das Interesse seitens der Unternehmen gering bleibt? Wie lassen sich verbesserte Bedingungen wirksam kommunizieren?
Im Augenblick sind wir noch auf der Vorstufe, weil sich die Rahmenbedingungen in den meisten afrikanischen Ländern in der Vergangenheit nicht systematisch verbessert haben. Die Unternehmen sind zu Recht skeptisch, das Agieren für mittelständische Unternehmen dort ist kompliziert. Die Hoffnung ist jetzt, dass es durch den Compact greifbare Verbesserungen gibt. Wie man das vermittelt und mit welchen Maßnahmen die Staatengemeinschaft die privaten Unternehmen anziehen will, ist aus meiner Sicht aber noch völlig offen. Und die vorgelagerte Frage ist: Wird es gelingen, die Rahmenbedingungen in den teilnehmenden Ländern wirklich signifikant zu verbessern?

Es gab in den 1980er und 1990er Jahren die sogenannten Strukturanpassungsprogramme vom Währungsfonds und der Weltbank, die relativ ähnlich gewesen sind. In denen ging es auch darum, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu verbessern, und im Gegenzug gab es Unterstützung der Staatengemeinschaft. Das hat in vielen Fällen nicht geklappt – unter anderem, weil die Länder selbst von den Änderungen nicht überzeugt waren, aber auch, weil die Geberländer nicht glaubwürdig sagen konnten: "Wenn Ihr Euch keine Mühe gebt, ziehen wir uns wieder zurück." Eine ähnliche Gefahr sehe ich jetzt auch mit dem Compact. Wenn man Vereinbarungen mit bestimmten Ländern abschließt und merkt, es läuft nicht so gut, ist dann die Bereitschaft da, auch Konsequenzen zu ziehen und die Kooperation auf Eis zu legen? Auch das ist eine offene Frage, die ich eher skeptisch beurteile.

Gibt es positive Beispiele für afrikanische Länder, denen es bereits ohne Compact gelungen ist, sich durch Strukturreformen für private Investoren attraktiver zu machen?
Ein Beispiel ist Ghana: Mitte der 1980er Jahre wurde dort zum ersten Mal eine demokratische Regierung eingesetzt, und danach wurden makroökonomische Bedingungen geschaffen, die gut für Investoren waren. Außerdem hat Ghana einen Rechtsstaat. Die Verbesserung der Rahmenbedingungen hat zu Investitionen in verschiedenen Bereichen geführt, etwa in der Agrarverarbeitungsindustrie und im Landwirtschaftssektor insgesamt. Allerdings haben die Ölfunde vor vier, fünf Jahren zu einem gewissen Backlash geführt.

Auch in Ruanda wurden nach dem schlimmen Bürgerkrieg 1994 einschneidende Reformen umgesetzt und die Korruption stark eingedämmt. In der Folge hat das Land – insbesondere aus Großbritannien, aber auch aus anderen europäischen Ländern – Investitionen und viel Entwicklungshilfe erhalten. Das Geld wurde gut für Projekte genutzt, und es wurden Wachstumsraten von bis zu zehn Prozent erreicht, zudem wurde die Armut stark reduziert.

Vielleicht noch spektakulärer ist der Nachbar Äthiopien. Auch dort wurden in den letzten 15 Jahren Rahmenbedingungen für ausländische Investoren geschaffen, und der verarbeitende Sektor ist durch die internationalen Investitionen stark gewachsen. Die Chinesen sind da sehr engagiert und haben von staatlich geschaffenen Industrieparks profitiert. Äthiopien ist allerdings auch ein Beispiel, an dem man sieht, wie fragil das Ganze sein kann: In den letzten Jahren gab es Unruhen zwischen ethnischen Gruppen, es gab viele Verhaftungen von Oppositionellen, und das Ganze war immer etwas auf Messers Schneide. Jetzt haben sie wieder eine reformfreudige Regierung, und es sieht ganz gut aus. Aber für Investoren ist das Risiko trotzdem immer noch sehr hoch.

Kann der Compact zu mehr Stabilität beitragen?
Ich glaube, in Ländern, wo die eigenen Bemühungen schon in diese Richtung gehen, kann er das weiter vorantreiben. Schwieriger ist es in Ländern, in denen die Bereitschaft, Reformen anzupacken, nicht da ist. Darüber gibt es auch einen Konsens in der Wissenschaft, dass es sehr, sehr schwer ist, gegen den Willen der lokalen Eliten Reformen von außen aufzuerlegen oder umzusetzen. Deshalb hätte ich mir auch gewünscht, dass man beim Compact ein bisschen selektiver anfängt und einige Länder erstmal nicht reinnimmt.

Sie haben ja ohnehin einiges am Compact kritisiert. Unter anderem haben Sie geschrieben, er sei insgesamt zu sehr auf wirtschaftliche Entwicklung fokussiert, der Faktor der ausländischen Direktinvestitionen sei zu hoch, dafür fehlten wichtige Aspekte wie Bildung und Berufsausbildung. Inwiefern hätte man die Initiative noch in diese Bereiche öffnen können?
Ich glaube, einer der großen Engpassfaktoren in fast allen afrikanischen Ländern ist die Qualifikation der lokalen Arbeitskräfte. Und das ist auch für Investoren sehr wichtig – sowohl für lokale als auch für internationale. Der Compact hat einen sehr starken Fokus auf die Rahmenbedingungen, die zwar wichtig sind, aber der zweite ganz wichtige Faktor ist Bildung, das heißt Schulbildung, möglicherweise Universitätsbildung, aber auch Berufsausbildung. Das auszuklammern, halte ich für einen Fehler. Wenn man deutsche Unternehmer fragt, die in Afrika investieren wollen, was die wichtigsten Kriterien für sie sind, dann spielen Rahmenbedingungen wie eine gewisse Sicherheit eine große Rolle – aber sie sagen im gleichen Atemzug, dass sie gut ausgebildete Arbeitskräfte brauchen, oder zumindest die Möglichkeit, sie vor Ort gut auszubilden. Um diesen Bereich hätte die Staatengemeinschaft den Compact auf jeden Fall erweitern sollen.

Wie wirkt es sich aus, dass im europäischen Diskurs über Entwicklung in Afrika das Thema Bekämpfung von Fluchtursachen seit einiger Zeit so präsent ist?
Es ist zu beobachten, dass der Diskurs über Afrika seit der Flüchtlingskrise unglaublich angeschwollen ist und die Bekämpfung von Fluchtursachen im Augenblick regelmäßig als Begründung für Entwicklungshilfe angeführt wird. Dass Afrika jetzt so präsent auf der Tagesordnung ist, hat sehr viel mit den Ereignissen seit 2015 zu tun. Das Interesse an Afrika ist derzeit so groß, wie ich es noch nicht erlebt habe.

Steckt darin auch eine Chance? Man könnte ja auch sagen, dass es letztlich egal ist, aus welchen Motiven den Menschen in Afrika geholfen wird, sofern am Ende bessere Lebensbedingungen herrschen.
Das stimmt, sofern die Entwicklungshilfe wirklich eingesetzt wird, um die langfristigen Lebensbedingungen in Afrika tatsächlich zu verbessern. Jetzt ist auch viel die Rede davon, Geld dafür zu zahlen, dass Transitländer wie Sudan und Niger ihre Polizei besser ausbilden, um Migranten davon abzubringen, weiterzureisen. Das ist natürlich eine Sache, die mit Entwicklung nichts zu tun hat, sondern nur mit Migration. Und da gilt es zu unterscheiden. Gute Entwicklungszusammenarbeit (EZ) kann durchaus ein bisschen dazu beitragen, Migration auf lange Sicht einzudämmen. Aber man darf sich keinen Illusionen hingeben. Entwicklungshilfe ist immer nur ein kleiner Teil dessen, was Migration beeinflussen kann. Lokale Verhältnisse, insbesondere Sicherheit, spielen eine große Rolle. Wenn wir etwa die Flüchtlingskrise betrachten: Da hätte Entwicklungshilfe überhaupt nichts gebracht, die Auslöser waren einfach kriegerische Konflikte und despotische Regime wie im Fall Eritreas.

Die Hilfe von außen wird von den Afrikanerinnen und Afrikanern selbst nicht nur positiv gesehen. Die sambische Ökonomin Dambisa Moyo wurde jüngst mit den Worten zitiert: "Wir normalen Afrikaner können unsere Eliten kaum zur Rechenschaft ziehen, wenn jemand aus dem Westen kommt und sagt: Macht euch keine Sorgen, wir zahlen weiter, was auch immer ihr mit dem Geld macht, wie schlecht ihr auch immer regiert."[2] Wie lässt sich die African Ownership – die afrikanische Teilhabe und Eigenverantwortung – im Rahmen der EZ stärken?
Das Zitat ist vielleicht ein bisschen übertrieben, aber viele Studien zeigen in der Tat, dass EZ oft auch zur Stabilisierung von Eliten beigetragen hat. Und ein Problem ist eben, dass diese die Entwicklungshilfe als Ersatz für Steuergelder nehmen und dann auch für sich verwenden. Da muss man schon sehr aufpassen, dass das nicht passiert, und die Hilfe dann unterm Strich eher kontraproduktiv ist. Eine Lösung, die diskutiert wird, ist, nicht den Regierungen Geld zu geben, sondern über NGOs zu arbeiten. Bis zu einem gewissen Grad kann das funktionieren. Aber wenn man ausschließlich über NGOs geht, verpasst man natürlich die Möglichkeit, auf die Regierungen einzuwirken. Und ich glaube, man kommt in der EZ nicht darum herum, mit Regierungen zusammenzuarbeiten, weil es fundamental darum geht, darauf hinzuwirken, dass die Regierungen gut arbeiten. Ansonsten kann die EZ nur ein Heftpflaster anbieten, nicht viel mehr. Wichtig wäre daher erstens, dass sehr genau geschaut wird, was die jeweiligen Regierungen eigentlich vorhaben, und dass man ihnen auch den Entwurf von Programmen überlässt. Das könnte die afrikanische Ownership stärker gewährleisten und ist ja auch eine Idee des Compact. Der ganz wichtige parallele Schritt ist zweitens, dass man bereit ist, die Notbremse zu ziehen, wenn man merkt, dass die Regierungen das Geld verschwenden oder nur ihren Status damit stabilisieren.

Was hieße das konkret?
Dass man sich mal ganz zurückzieht aus Ländern. Da tun sich alle Geber sehr schwer, das müsste aber bei eindeutigem Fehlverhalten passieren. Man müsste allerdings auch von vornherein gucken: Sind das Regierungen, die Entwicklung begünstigen wollen? Zum Beispiel Ruanda oder Äthiopien; da kann man sehen: Diese Länder wollen vorankommen. Und da sollte man dann selektiv vorgehen. Ein großes Dilemma ist, dass die ärmsten Länder häufig auch diejenigen sind, die am schlechtesten regiert werden. Aber selbst sehr arme Länder bemühen sich oftmals, voranzukommen. Diese Gelegenheiten muss die EZ wahrnehmen, aber zugleich glaubwürdig machen, dass sie nur dann zur Unterstützung bereit ist, wenn es auf der anderen Seite eine gewisse Bereitschaft gibt, Reformen umzusetzen und die Armutsbekämpfung zu forcieren. Entwicklungshilfe an Länder zu geben, in denen das nicht der Fall ist, führt zu nichts. Von daher kann man nicht mal sagen, dass der Entzug des Geldes für diese Länder dramatische Konsequenzen hätte.

Fußnoten

1.
Vgl. Rainer Thiele/Maximilian Köster/Ikechukwu Okoli/Friederike Rühmann, African Economic Development: What Role Can the G20 Compact Play?, Deutsches Institut für Entwicklungszusammenarbeit, Discussion Paper 3/2018.
2.
Zit. nach: Peter Carstens, Schädliche Hilfe, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23.8.2018, S. 8.
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Autor: Rainer Thiele für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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