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6.5.2003 | Von:
Frank Oschmiansky

Faule Arbeitslose?

Zur Debatte über Arbeitsunwilligkeit und Leistungsmissbrauch

II. Mögliche Gründe für die "Faulheitsdebatten"

Die immer wieder von führenden Politikern vorgebrachten Faulheitsvorwürfe veranlassen zu der Frage, ob sich dahinter eine Systematik verbirgt. Vier mögliche Auslöser der Debatte sollen im Folgenden betrachtet werden: Quelle:Eigene Darstellung.

1. Die Höhe und Dynamik der Arbeitslosigkeit

Die ersten drei Debatten fallen in die Zeit der drei großen Rezessionen, verbunden jeweils mit einem starken Anstieg der Arbeitslosigkeit (vgl. hierzu und zum Folgenden die Abbildung). Die jüngste Debatte kann vor dem Hintergrund gesehen werden, dass die von Bundeskanzler Schröder anvisierte Zahl von weniger als 3,5 Millionen Arbeitslosen im Wahljahr 2002 nach den Prognosen kaum mehr zu realisieren war. Die Wirtschaft schwächelte, und ein Steigen der Arbeitslosigkeit, zumindest deren Stagnation, war abzusehen. Der Verdacht, dass bereits nach Sündenböcken gesucht wurde, die im Falle eines Fehlschlages öffentlichkeitswirksam vorgeschoben werden konnten, liegt nahe. Da auch der Großteil der Opposition in dieselbe Kerbe schlug, scheint jedoch eine andere Erklärung plausibler zu sein: Mit dieser gezielten Provokation sollte der so genannte "median voter" angesprochen und damit die politische Mitte besetzt werden, deren Einstellung bekanntlich wahlentscheidend sein kann.[3] Diese Vermutung wird mit einem Blick auf die weiteren möglichen Auslöser der "Faulheitsdebatte" bestätigt.

2. Der Abstand zu den nächsten Bundestagswahlen

Abgesehen von der Auseinandersetzung Anfang der achtziger Jahre wurden die Debatten jeweils circa ein bis eineinhalb Jahre vor der nächsten Bundestagswahl initiiert, wobei die jeweils schlechte Situation auf dem Arbeitsmarkt unmittelbarer Anlass gewesen sein dürfte. Aber auch die Debatte Anfang der achtziger Jahre stand im Zeichen eines bevorstehenden Machtwechsels, der durch die Kanzlerkandidatur von Franz Josef Strauß nur hinausgeschoben war. Zudem müssen die ersten drei "Faulheitsdebatten" vor dem Hintergrund vorangegangener Landtagswahlen gesehen werden. 1975 büßte die im Bund regierende SPD bei fünf von sechs Landtagswahlen Prozentpunkte ein. 1981 verlor sie zum ersten Mal seit 1954 den Posten des Regierenden Bürgermeisters von Berlin. 1993 verlor die im Bund regierende CDU bei der Hamburg-Wahl im September zehn Prozentpunkte und sank auf ein historisches Tief. Lediglich 2001 initiierte die im Bund regierende Partei eine "Faulheitsdebatte", ohne zuvor bei den Landtagswahlen Einbußen erlitten zu haben.

3. Die verhängten Sperrzeiten wegen Ablehnung einer zumutbaren Arbeit

Aufs engste verbunden mit der Frage der "Arbeitsunwilligkeit" ist die "Zumutbarkeit von Arbeit", also die Frage, welche Arbeit einem Arbeitslosen zugemutet werden kann. Die entsprechenden Regelungen haben im Verlauf der vergangenen 30 Jahre erhebliche Veränderungen, meistens in Form von Verschärfungen, erfahren.[4] Ihren vorläufigen Höhepunkt hat diese Entwicklung durch die Neuregelungen im Sozialgesetzbuch (SGB) III gefunden. Nach dieser am 1. April 1997 in Kraft getretenen, größtenteils noch heute gültigen Regelung muss der Arbeitslose einen Nachweis seiner Eigenbemühungen erbringen. Zumutbar sind für einen Arbeitslosen alle seiner Arbeitsfähigkeit entsprechenden Beschäftigungen, soweit allgemeine oder personenbezogene Gründe der Zumutbarkeit nicht entgegenstehen. Der vorher bestehende temporäre Qualifikationsschutz der Arbeitslosen wurde durch eine reine Einkommensregelung abgelöst. In den ersten drei Monaten der Arbeitslosigkeit sind Beschäftigungen zumutbar, bei denen das Arbeitsentgelt nicht mehr als 20 Prozent unter dem Arbeitsentgelt liegt, nach dem sich das Arbeitslosengeld bemisst. In den folgenden drei Monaten ist auch eine Beschäftigung mit einem insgesamt 30 Prozent niedrigeren Entgelt zumutbar. Anschließend ist jede Beschäftigung zumutbar, bei der die Höhe des Arbeitslosengeldes erreicht wird. Tägliche Pendelzeiten von bis zu drei Stunden, bei einer Teilzeitbeschäftigung von unter sechs Stunden bis zu 2 1/2 Stunden gelten als zumutbar. Zum 1. August 1999 sind die zumutbaren Pendelzeiten um eine halbe Stunde verringert worden. Bei Ablehnung einer zumutbaren Arbeit (bzw. einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme) drohen dem Arbeitslosen Sanktionen in Form von Sperrzeiten, in denen kein Arbeitslosengeld ausgezahlt wird.[5] Seit In-Kraft-Treten des Job-AQtiv- Gesetzes am 1. Januar 2002 wird eine Sperrzeit wegen Arbeitsablehnung bereits verhängt, wenn der Arbeitslose die Anbahnung eines Beschäftigungsverhältnisses, insbesondere ein Vorstellungsgespräch, durch sein Verhalten behindert. Die Dauer der möglichen Sperrzeiten wurde schrittweise erhöht.[6] Zur Zeit beträgt sie zwölf Wochen, unter bestimmten Voraussetzungen kann sie reduziert werden. Der Anspruch auf Lohnersatzleistungen erlischt ganz, wenn der Arbeitslose Sperrzeiten mit einer Dauer von 24 Wochen angehäuft hat.

Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Arbeitsämter die Zumutbarkeitsregeln nicht immer restriktiv anwenden und es Arbeitslosen gelingt, sie bisweilen zu unterlaufen, ist die Zahl der Sperrfristen, die das Arbeitsamt verhängt, ein relativ verlässliches Indiz für das Ausmaß "arbeitsunwilligen Verhaltens". Ein signifikanter Zusammenhang mit dem Aufkommen der Faulheitsdebatten ist aber nicht zu erkennen, denn drei der Debatten wurden bei sinkender Sperrzeitenquote geführt (vgl. die Abbildung auf Seite 11).[7] Lediglich die letzte Debatte geht mit steigender, aber im internationalen Vergleich sehr geringer Sperrzeitenquote einher.[8] Nahe liegender ist deshalb eine andere Erklärung: Sinkende oder niedrige Sperrzeiten sind eine zusätzlich günstige Randbedingung für die Mobilisierung des "median voter", der eher zu einer Verschärfung der Sanktionen neigt. In der Tat kam es im Anschluss an die Debatten zweimal direkt zu einer Verschärfung der Zumutbarkeitsregelungen. Als scharfe Regelveränderung könnte sich in der Praxis die Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission erweisen. Das betrifft zum einen die anvisierte Umkehr der Beweislast. Danach soll im Streitfall nicht mehr die Arbeitsverwaltung die Zumutbarkeit eines Stellenangebotes belegen, sondern der Arbeitslose dessen Unzumutbarkeit. Zum anderen werden die Mobilitätsanforderungen verschärft. Allein stehenden Arbeitslosen soll künftig ab dem vierten Monat der Arbeitslosigkeit eine bundesweite Mobilität zugemutet werden, allen anderen ab dem siebten Monat. Ausgenommen bleiben nur Arbeitslose mit Verantwortung für abhängige, betreuungsbedürftige Personen und Familienangehörige.

Wie die Abbildung zeigt, wurden bereits in den Jahren 1975/76, 1978, 1982 und 1997 die Zumutbarkeitsregelungen verschärft, und zudem wurde in den Jahren 1978, 1982, 1985, 1994 und 1997 die Dauer der Sperrzeiten verlängert. Die im Anschluss an die erste "Faulheitsdebatte" steigende Zahl der Sperrzeiten war eine direkte Folge rechtlicher Restriktionen und nicht umgekehrt. Zudem machten laut Beobachtungen der Arbeitsämter die Arbeitgeber genauere Angaben über die Gründe für den Verlust eines Arbeitsplatzes (Hintergrund war ein entsprechender Aufruf des Arbeitgeberverbandes). Außerdem spielte eine Rolle, dass den Leistungsempfängerinnen und -empfängern auch berufsfremde Arbeiten angeboten wurden, die subjektiv als unzumutbar empfunden und daher mitunter abgelehnt wurden. Nicht zu vergessen ist ferner, dass mit anhaltender Massenarbeitslosigkeit gar nicht gerechnet wurde. Arbeitslose befürchteten nicht wie heute Dauerarbeitslosigkeit. Im Gegenteil, sie hofften auf baldige Reintegration in den alten Beruf zu den gleichen oder ähnlichen Bedingungen.

Den Regelverschärfungen 1978 folgten überraschenderweise deutlich sinkende Sperrzeitenquoten. Dies kann nur auf die günstige Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt zurückgeführt werden. Die Entschärfung der Regelungen Ende 1979 begünstigte den fortschreitenden Rückgang der Sperrzeiten. Dieser Trend setzte sich dann auch in der Krise Anfang der achtziger Jahre fort, allerdings aus ganz anderen Gründen. Die Zahl der offenen Stellen sank so stark, dass den Arbeitslosen kaum noch Stellen angeboten werden konnten: Wo keine Stellen mehr angeboten werden, können auch keine abgelehnt werden. Der historische Tiefstand bei offenen Stellen im Jahr 1983 ging einher mit der bis dahin historisch geringsten Sperrzeitenquote. Auch die "Faulheitsdebatte" Anfang der achtziger Jahre gründete sich daher nicht auf steigende Sperrzeitenquoten. Ebenso wenig führte die erneute Verschärfung der Zumutbarkeitsregelungen 1982 zu steigenden Sperrzeitenquoten.

Im Verlauf der achtziger Jahre ging die Zahl der Sperrzeiten bei Arbeitslosengeldempfängern zurück, bei Arbeitslosenhilfeempfängern stieg sie. Hauptursache dafür war, dass sich ein Kern von Langzeitarbeitslosen gebildet hatte, der nur schwer wieder in Arbeit vermittelt werden konnte. Das deutliche Ansteigen der Sperrzeitenquote 1989 bis 1991 korrespondierte mit dem Vereinigungsboom. Der Wirtschaftsboom - 1991 wurde die größte Zahl offener Stellen seit 1973 registriert - ermöglichte es den Arbeitsämtern, verhältnismäßig viele Arbeitsangebote zu machen und entsprechend auch mehr Sanktionen zu verhängen als in Rezessionszeiten. Aber bereits 1992 sank die Sperrzeitenquote drastisch auf einen neuen historischen Tiefstand. Der Zuwachs des Bruttoinlandsprodukts (BIP) war von 5,0 Prozent (1991) auf 1,8 Prozent (1992) geschrumpft. 1993 sank das BIP gar um 2 Prozent; zugleich ging die Sperrzeitenquote auf einen abermaligen historischen Tiefstand zurück. Die Debatte um den "Freizeitpark Deutschland" im Jahr 1993 wurde somit wieder vor dem Hintergrund eines historischen Rekordtiefs bei der Sperrzeitenquote geführt. Die Sperrzeitenquoten blieben Mitte der neunziger Jahre auf extrem niedrigem Niveau. Mit der erneuten Verschärfung der Zumutbarkeitsregelung 1997 änderte sich dies.

Durch die Neuregelungen, insbesondere durch den Wegfall des zeitweiligen Qualifikationsschutzes, stieg die Sperrzeitenquote deutlich an, ohne aber auch nur annähernd das Niveau der zweiten Hälfte der siebziger Jahre zu erreichen. Die jüngste "Faulheitsdebatte" ist daher die erste, die mit steigenden Sperrzeitenquoten korrespondiert. Weitere Ursache für die relativ hohen Sperrzeitenquoten ist auch die bis ins Jahr 2000 günstige Konjunkturentwicklung und eine im Vergleich mit den achtziger Jahren hohe Anzahl offener Stellen, die es vielerorts möglich machte, Erwerbslosen eine Stelle anzubieten. Insbesondere in den Bundesländern, in denen Firmen in einigen Wirtschaftsbereichen zum Teil regelrecht nach Arbeitskräften suchten, liegen die Sperrzeitenquoten deutlich höher als im Bundesdurchschnitt. Die These, dass die Sperrzeitenquote umso höher liegt, je besser das Verhältnis offene Stellen zu Arbeitslosen ist, wird empirisch eindrucksvoll bestätigt (vgl. die Tabelle). Sicher sind die Bayern und Baden-Württemberger nicht "fauler" als die Sachsen oder Brandenburger. Allerdings kann in den südlichen Bundesländern Arbeitslosen erheblich häufiger eine Stelle angeboten werden. Und nur wo angeboten wird, kann auch abgelehnt und entsprechend gesperrt werden.

4. Die Meinung der Bevölkerung über die Arbeitswilligkeit von Arbeitslosen

Anhand einer Zeitreihe des Instituts für Demoskopie Allensbach lassen sich die Veränderungen in der Einstellung zu Arbeitslosen verfolgen. Die Frage lautet: "Glauben Sie, dass es unter denen, die zur Zeit arbeitslos sind, viele gibt, die nicht arbeiten wollen, oder sind das nur Einzelfälle?" Zu Beginn der Beschäftigungskrise im Herbst 1975 vermutete die Hälfte der Bevölkerung unter den Arbeitslosen viele Arbeitsunwillige. Danach nahmen die Vorbehalte sogar noch zu. 1977 und 1981 sahen fast 60 Prozent der Bevölkerung unter den Arbeitslosen viele, die nicht wirklich arbeiten wollten. Damit war der Wendepunkt markiert. Bis 1986 sank die Zahl derer, die unter den Arbeitslosen viele Arbeitsunwillige vermutete, auf 39 Prozent. Mitte der neunziger Jahre blieben die Werte auf einem niedrigen Niveau. Erst Ende der neunziger Jahre stiegen sie, und so fällt der aktuelle Faulheitsvorwurf mit den in Westdeutschland historisch höchsten Zustimmungsraten zu dieser Frage zusammen (66 Prozent). In Ostdeutschland ist die Entwicklung ähnlich, allerdings stiegen hier die Werte von einem viel geringerem Ausgangsniveau. Den Eindruck, viele Arbeitslose wollten gar nicht arbeiten, teilten 1994 gerade 11 Prozent der Ostdeutschen, mittlerweile sind es 40 Prozent.

Es fällt eine gewisse Parallelität zu der Entwicklung der tatsächlichen Arbeitslosigkeit auf: Zu Beginn der Krise, als die Arbeitslosenzahl erstmals die Millionengrenze überschritt, waren die Vorbehalte gegen die Arbeitslosen stark, aber nicht beherrschend. Mit der Abnahme der Arbeitslosigkeit nahmen dann auch die Ressentiments deutlich zu. Erst mit der erneuten Zunahme der Arbeitslosenzahlen 1981/82 gehen die stigmatisierenden Einstellungen zurück. Die Zwei-Millionen-Grenze, die im November 1982 überschritten wurde, scheint eine psychologische Schwelle gebildet zu haben. Fortan wurde Arbeitslosigkeit nicht mehr als Individualproblem gesehen. Vermutlich hing dies mit eigenen Erfahrungen zusammen: Als es nach dem ersten Einbruch zu einer gewissen Erholung kam, manch einer neue Arbeit fand und sogar der Facharbeitermangel zum Thema wurde, erschienen diejenigen, die ohne Job blieben, suspekt. Erst mit dem zweiten Einbruch, in dessen Folge auch viele bislang nicht Betroffene arbeitslos wurden, wichen die Ressentiments einer moderateren Haltung. Für viele war es jetzt wohl nicht mehr zu übersehen, dass Arbeitslosigkeit zum Schicksal werden, außerhalb der Kontrolle des Einzelnen liegen kann.[9]

Ein vergleichbares Bild zeigt sich in den neunziger Jahren. Bei anhaltend hoher Arbeitslosigkeit glaubten noch Mitte des Jahrzehnts weniger als 40 Prozent, dass viele Arbeitslose gar nicht arbeiten wollen. Mit dem Sinken der Arbeitslosenzahlen seit 1998 stiegen die Werte an. Die Umfrage 2001 fand im Januar/Februar statt und korrespondierte mit den niedrigsten Winterarbeitslosenzahlen seit dem Winter 1994/95. Die arbeitsmarktpolitische Debatte wurde erneut vom Facharbeitermangel geprägt, insbesondere durch die Diskussion um die "green card".

Interessant ist, dass die aktuellen Vorschläge der Hartz-Kommission zur Senkung der Zumutbarkeitsgrenze von 63 Prozent der Bevölkerung befürwortet werden. Die hohe Zustimmung zur Verschärfung der Zumutbarkeit erreicht in etwa das Niveau der Zustimmung auf die Frage, ob viele Arbeitslose gar nicht arbeiten wollen. Dies zeigt, dass offensichtlich die Mehrheit der Bevölkerung die Auffassung vertritt, dass mit größerem Druck auf die Arbeitslosen auch die Arbeitslosigkeit abgebaut werden könnte. Dabei zeigen Untersuchungen, dass es für 90 Prozent aller Arbeitslosen wichtig ist, schnell eine neue Beschäftigung zu finden. Die Bewerbungshäufigkeit lag 1999 im Schnitt bei jährlich 29 Bewerbungen pro Arbeitslosen und damit doppelt so hoch wie 1994. Mehr als 87 Prozent aller Arbeitslosen wären bereit, die Branche zu wechseln, 80 Prozent würden einen weiten Arbeitsweg in Kauf nehmen und 70 Prozent eine ungünstige Arbeitszeit sowie weniger interessante Tätigkeiten akzeptieren.[10] Nicht zuletzt ist die Bewerbungsflut auf das von Peter Hartz initiierte 5 000 mal 5 000 Modell bei VW ein weiterer Beleg dafür, dass Arbeitslose keineswegs gewillt sind, sich in der Arbeitslosigkeit "einzurichten". Es scheint, dass mit der allgemeinen Verdächtigung der Arbeitslosen als Faulenzer viele (auch viele "Arbeitsbesitzer") versuchen, sich ein Alibi für mangelnde Solidarität zu verschaffen. Denn wenn die Arbeitslosen selbst Schuld trügen an ihrem Los, dann wären die anderen aus ihrer Verantwortung entlassen. Die Umfrageergebnisse der vergangenen zehn Jahre weisen aus, dass die These von den arbeitsunwilligen Arbeitslosen an Boden gewinnt.

Zusammenfassend sind folgende Bedingungen für ein konjunkturelles Auf und Ab der Missbrauchsdebatte festzuhalten: Anlass für ein Aufflammen der Diskussion bietet in der Regel eine bevorstehende Bundestags- oder wichtige Landtagswahl, in der Arbeitslosigkeit meist ein wichtiges Wahlkampfthema ist. Stagniert oder steigt gar die Rate der Arbeitslosigkeit, ist es für die Regierung "rational", den in jeder Versicherung möglichen Missbrauch offensiv zu thematisieren. In einer Situation, in der nicht nur über die Ursachen der Arbeitslosigkeit, sondern auch über die Erfolg versprechenden Maßnahmen stark unterschiedliche Meinungen bestehen, ist es strategisch klug, dort anzusetzen, wo die Meinungen weniger geteilt sind, auch wenn dies wenig zur Sache (Bekämpfung der Arbeitslosigkeit) tut. Die politische Mitte, um die im Wahlkampf besonders geworben wird, neigt - wie Meinungsumfragen belegen - fast "chronisch" zu der Annahme, mit den sozialen Leistungen werde Missbrauch getrieben. Je mehr in der Öffentlichkeit dieser Eindruck besteht, desto erfolgversprechender ist die Anzettelung einer "Faulheitsdebatte". Die Tatsache, dass die Mehrzahl der Wähler nicht arbeitslos und die Mehrzahl der Beschäftigten auch nicht unmittelbar von Arbeitslosigkeit bedroht ist, erhöht die Erfolgschance weiter. Der Kampagne folgen häufig auch tatsächlich Verschärfungen der Sanktionen, die ihrerseits jedoch nicht notwendig zu einer häufigeren Anwendung von Sanktionen führen. Das ist eher bei günstigerer Arbeitsmarktlage der Fall, in der - wie oben gezeigt wurde - der Tatbestand des Missbrauchs größere Relevanz erlangt.


Fußnoten

3.
Zur Theorie des "median voters" und seiner Weiterentwicklung vgl. u.a. Manfred G. Schmidt, Demokratietheorien, Opladen 20003.
4.
Vgl. zur historischen Entwicklung mit weiteren Verweisen: Frank Oschmiansky/Silke Kull/Günther Schmid, Faule Arbeitslose? Politische Konjunkturen einer Debatte, Berlin 2001.
5.
Sperrzeiten werden auch bei Arbeitsaufgabe seitens des Arbeitslosen verhängt. Dies ist die weitaus häufigste Form, für unser Thema aber nicht von Belang.
6.
Vgl. dazu mit weiteren Verweisen F. Oschmiansky u.a. (Anm. 4).
7.
Die Sperrzeitenquote in der Abbildung (Seite 11) und der Tabelle (Seite 13) ist definiert als Anteil der Sperrzeiten aufgrund Ablehnung eines Arbeitsangebotes oder einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme addiert mit den Sperrzeiten, die zum Erlöschen des Leistungsanspruchs führen, an allen Leistungsempfängern.
8.
Einen internationalen Vergleich bieten F. Oschmiansky u.a. (Anm. 4).
9.
Vgl. Karl Brenke/Michael Peter, Arbeitslosigkeit im Meinungsbild der Bevölkerung, in: Michael von Klipstein/Burkhard Strümpel (Hrsg.), Gewandelte Werte - Erstarrte Strukturen. Wie die Bürger Wirtschaft und Arbeit erleben, Bonn 1985, S. 99f.
10.
Vgl. Sozialwissenschaftliches Forschungszentrum Berlin-Brandenburg e. V./Meinungsforschungsinstitut INFO Gmbh (Hrsg.), Arbeitslosenreport 1999. Daten und Fakten zur sozialen Lage Arbeitsloser in den neuen und alten Bundesländern, Berlin 1999, S. 43ff.