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Landesparlamente im kooperativen Föderalismus


30.11.2004
Die These von der schwindenden Kompetenz und dem Einflussverlust der Länderparlamente scheint nicht überzeugend zu sein. Diese unterliegen eher einem Funktionswandel.

Einleitung*



Den Landesparlamenten in Deutschland wird gemeinhin ein geringer, nicht selten sogar vernachlässigbarer Stellenwert im politischen System der Bundesrepublik Deutschland zugewiesen.[1] Danach besitzen die Landtage der Flächenländer, die Bürgerschaften in Bremen und Hamburg und das Abgeordnetenhaus Berlin keinen nennenswerten Anteil an der Staatsführung; bestenfalls wird ihnen eine "Laborfunktion" für die Bundespolitik eingeräumt.




Zurückgeführt wird diese eingeschränkte Bedeutung von Landesparlamenten im Wesentlichen auf vier Faktoren: auf die Funktionsweise parlamentarischer Regierungssysteme; auf die Mechanismen des kooperativen Föderalismus und der Politikverflechtung, welche die Landesregierungen privilegieren und den Landesparlamenten eine gestaltungsorientierte Gesetzgebung verschließen; auf Unitarisierungstendenzen und den Aufbau europäischer Institutionen;[2] und schließlich auf eine Selbstentmachtung von Landesparlamenten, die ihre Kompetenzen nicht ausschöpfen. Perspektivisch kann dies nur in einer prinzipiellen Legitimationskrise des Länderparlamentarismus in Deutschland münden, wofür die sinkende Beteiligung bei Landtagswahlen auch Hinweise liefert. Politik und Wissenschaft haben vielfach auf diese Probleme reagiert und sowohl eine "Parlamentarisierung" des Bundesstaates als auch eine klarere Kompetenztrennung zwischen Bund und Gliedstaaten und eine Stärkung des Wettbewerbs zwischen den Ländern gefordert. Mit der (vermeintlichen Rück-)Übertragung von Kompetenzen auf die Länder, so die Hoffnung, erhalten Landesparlamente größeren Einfluss und können zwangsläufig eine der "Idee" des Parlamentarismus wieder angemessene Rolle einnehmen.[3]

Nun lässt sich nicht bestreiten, dass Landesparlamente über beschränkte Funktionen verfügen. Dennoch fällt auf, dass der Bewertungsmaßstab der Kritik selten offen gelegt wird. Zumeist wird lediglich behauptet, dass ein kontinuierlicher Kompetenz- und Einflussverlust stattgefunden habe, ohne zu prüfen, ob und inwieweit denn Landesparlamente in den fünfziger Jahren so viel mehr Einfluss und Gestaltungsmacht hatten. Ebenso häufig ist der Kritik ein emphatischer Parlamentarismusbegriff unterlegt, nach dem Landesparlamente Bundestage "en miniature" sein sollten,[4] wobei weniger die bundesparlamentarische Wirklichkeit als ein idealisiertes Bild von Volksvertretung als Maßstab dient. Gemeint ist damit eine Vorstellung, nach der Parlamente "dualistisch der Regierung [gegenüberstehen], um auf diese Weise in wünschenswerter Gewaltenteilung das Regierungshandeln kontrollieren zu können; und im übrigen bestehe der Kern von Parlamentsmacht im Gesetzgebungsprivileg, mithin in der Rolle als Legislative"[5]. Mit solchen Prämissen lässt sich das verfassungsgemäße Funktionieren als grundlegendes Strukturproblem parlamentarischer Regierungssysteme interpretieren.

Ähnliches gilt für den Umstand, dass Landesparlamente im Bundesstaat über ein spezifisches Funktionsprofil verfügen müssen. Zumeist wird ihre Performanz an "normalen" nationalen Parlamenten, d.h. in diesem Fall dem Bundestag, gemessen. Die aus dem Föderalismus resultierenden Beschränkungen für Landesparlamente werden unter diesen Voraussetzungen nicht als Folgen verfassungsrechtlicher Vorgaben verstanden, die einen eigenständigen Parlamentarismustypus begründen (könnten), sondern stellen sich als der "Idee" des Parlamentarismus widersprechende Funktionsdefizite dar. Zwei Konsequenzen werden dabei in einschlägigen Untersuchungen besonders betont: Zum einen schränke der kooperative Föderalismus deutscher Prägung die landesparlamentarischen Legislativfunktionen ein. Der Bund habe in diesem Bereich alle relevanten Kompetenzen an sich gezogen und so weit ausgeschöpft, dass Landesparlamente als Legislativen keine Rolle mehr spielten. Das muss eine am "alten Dualismus" orientierte Vorstellung, die in der Gesetzgebung ein "Wesensmerkmal" jedes Parlaments sieht, besonders verstören. Zweitens ist die Kontrollfunktion betroffen. Politikverflechtung und Exekutivföderalismus privilegieren die Landesregierungen, die sich damit der Kontrolle der Parlamente entziehen könnten. Manfred Friedrich sieht im Auseinandertreten der Kompetenzspektren von Landesexekutiven und -legislativen sogar die Ursache für einen "Ausfall des responsible government", weil Landesregierungen "zu den 'großen' politischen Fragen Stellung nehmen ... müssen, während sich das Landesparlament in provinzieller Enge festgehalten" sieht.[6] Die weitere Analyse wird zeigen, ob und inwieweit die landesparlamentarische Praxis diesen kritischen Vermutungen entspricht.

* Ich danke Peter Rütters sowie Dieter Dubowik für Hinweise und Kritik.



Fußnoten

1.
Der Aufsatz fußt zum Teil auf: Siegfried Mielke/Werner Reutter (Hrsg.), Länderparlamentarismus in Deutschland. Geschichte – Struktur – Funktionen, Opladen 2004.
2.
Vgl. Uwe Thaysen, Parlamentarismus vor dem Hintergrund der europäischen Integration. Die deutschen Landesparlamente: "Hauptverlierer" ohne Alternative, in: Politische Bildung, 35 (2002) 4, S. 82 - 93; Roland Johne, Die deutschen Landtage im Entscheidungsprozeß der Europäischen Union. Parlamentarische Mitwirkung im europäischen Mehrebenensystem, Baden-Baden 2000; Peter Straub/Rudolf Hrbek (Hrsg.), Die europapolitische Rolle der Landes- und Regionalparlamente in der EU, Baden-Baden 1998.
3.
Vgl. Siegfried Mielke/Werner Reutter, Länderparlamentarismus in Deutschland. Eine Bestandsaufnahme, in: dies. (Anm. 1), S. 19 - 21; Herbert Schneider, Länderparlamentarismus in der Bundesrepublik, Opladen 1979; Franz Greß/Ronald Huth, Die Landesparlamente. Gesetzgebungsorgane in den deutschen Ländern, Heidelberg 1998; Uwe Thaysen, Der deutsche Föderalismus zwischen zwei Konventen. Zur Reform des deutschen Bundesstaates um die Jahrtausendwende, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 29 - 30/2003, S. 14 - 23.
4.
Vgl. H. Schneider, ebd., S. 122 - 125.
5.
Werner J. Patzelt, Parlamente und ihre Funktionen, in: ders. (Hrsg.), Parlamente und ihre Funktionen. Institutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen im Vergleich, Wiesbaden 2003, S. 27; vgl. auch ders., Ein latenter Verfassungskonflikt? Die Deutschen und ihr parlamentarisches Regierungssystem, in: Politische Vierteljahresschrift, 39 (1998) 4, S. 725 - 757.
6.
Manfred Friedrich, Entwicklung und gegenwärtige Lage des parlamentarischen Systems in den Ländern, in: Hans-Peter Schneider/Wolfgang Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Ein Handbuch, Berlin 1989, S. 1712f.; vgl. Heiderose Kilper/Roland Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1996, S. 198 - 202.