APUZ Dossier Bild
1|2|3|4|5 Auf einer Seite lesen
10.9.2004 | Von:
Steffen Mau

Soziale Ungleichheit in der Europäischen Union

Welche sozioökonomischen Ungleichheiten bestehen in der Europäischen Union? Welche Auswirkungen können sie auf den Integrationsprozess innerhalb der EU haben?

Einleitung

Die Europäische Union gehört zu den Wohlstandsinseln in einer sich globalisierenden Welt. Ihre Mitgliedsländer zählen sowohl im Hinblick auf ökonomische Maßzahlen wie das Bruttosozialprodukt als auch hinsichtlich sozialer Lebensbedingungen wie Gesundheitsbetreuung, Wohnen, Lebenserwartung und Zugang zu Bildung zu den privilegierten Orten dieser Welt. Dennoch ist die EU kein homogenes Gebilde, sondern von erheblichen Ungleichheiten zwischen ihren Mitgliedsländern und Regionen geprägt. Diese sind vor allem deshalb von Relevanz, weil die Integrationsanstrengungen der Europäischen Union nur dann gelingen können, wenn ein ausreichendes Maß an Kohärenz gegeben ist. So hat der damalige EU-Kommissar Michel Barnier den dritten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt innerhalb der EU, veröffentlicht im Februar 2004, mit folgenden Worten angekündigt: "Die Unterschiede zu verringern, um das Wachstum zu beschleunigen. Wachstum und Kohäsion sind zwei Seiten der gleichen Medaille (...). Wir stehen an der Schwelle eines historischen Augenblicks, nämlich der Wiedervereinigung des Kontinents. Diese wird die Kluft zwischen Arm und Reich weiter vergrößern. Das vordringlichste Ziel der nächsten Generation europäischer Programme wird die Unterstützung der ärmsten Regionen sein."[1]




Die Rolle sozialer Ungleichheit für den Integrationsprozess ist von der Ungleichheitsforschung bis heute nicht hinreichend adressiert und thematisiert worden. Grund dafür ist die immer noch vorherrschende Fokussierung auf innerstaatliche Ungleichheiten. Die zentralen ungleichheitssoziologischen Konzepte wie Klasse, Schicht und soziale Lage ebenso wie etablierte Ungleichheitsmaße beziehen sich auf soziale Unterschiede innerhalb von Nationalstaaten. Wenn unterschiedliche Länder betrachtet werden, dann werden diese vergleichend nebeneinander gestellt, aber es wird selten gefragt, welche Wechselwirkungen es zwischen ihren Ungleichheitsstrukturen gibt. Allerdings hat die komparative Forschung erfolgreich dazu beigetragen, dass heute für die meisten Länder gute Vergleichsindikatoren zur Verfügung stehen. Auch auf der EU-Ebene gibt es inzwischen ein umfangreiches Berichtswesen. Soweit dort Ungleichheit thematisiert wird, kommen drei zentrale Perspektiven zum Tragen. Erstens wird ganz im Sinne der schon angesprochenen Forschung ein Vergleich der Mitgliedsländer hinsichtlich zentraler Ungleichheitsindikatoren wie Armutsquote oder Einkommensverteilung vorgenommen. Zweitens wird im Zuge der Diskussion um soziale Konvergenz das Wohlstandsgefälle zwischen den Mitgliedsstaaten thematisiert. Drittens hat sich der interregionale Vergleich als eigenständige Ungleichheitsperspektive etabliert, weil im Zuge der Europäisierung die Regionen aufgewertet wurden. Sie kommen als politische, aber auch sozioökonomische Handlungseinheiten stärker zum Zuge und sind unter dem Stichwort der "territorialen Disparitäten" in den Fokus der Aufmerksamkeit gerückt. Nachfolgend soll anhand dieser Perspektiven eine kurze Bestandsaufnahme der Ungleichheiten in der Europäischen Union erfolgen. Neben der reinen Deskription dieser Ungleichheiten soll auch diskutiert werden, inwieweit der Europäisierungsprozess selbst - verstärkend oder abmildernd - auf diese Ungleichheiten wirkt. Die Europäische Einigung ist schon so weit fortgeschritten, dass es notwendig erscheint, stärker auf Faktoren der Ungleichheitskonstitution Bezug zu nehmen, die aus dem Zusammengehen der europäischen Mitgliedsländer erwachsen. In einem letzten Teil wird diskutiert, warum die Ungleichheitsforschung hinsichtlich der Europäisierung deutliche Innovationsdefizite hat und in welche Richtung konzeptionelle Neuorientierungen notwendig sind.

Europas soziale Dimension im Ländervergleich

Wenn man sich die Thematisierung von Ungleichheit im Europäischen Raum ansieht, dann fällt auf, dass sich im letzten Jahrzehnt eine ganze Forschungslandschaft indikatorenbasierter vergleichender EU-Forschung etabliert hat. Als exemplarisch können Publikationen wie The Social Situation in the European Union[2] oder The Social Quality of Europe[3] gelten, aber auch Versuche, ein vonder Wohlfahrtsforschung inspiriertes europäisches Indikatorensystem zu entwickeln, das verschiedene Dimensionen von Lebensqualität vergleichend und im Zeitverlauf abbildet.[4] Besonders hervorhebenswert sind Neuerungen, die im Zusammenhang mit dem EU-Interesse an Phänomenen wie Armut und Ausgrenzung angeregt wurden sowie Versuche, Indikatoren mit größerer Politikrelevanz zu entwickeln, die dann zur Evaluation von Politikinstrumenten eingesetzt werden können.[5] Es ist interessant festzustellen, dass diese Versuche immer noch den Nationalstaat als zentrale Zurechnungseinheit für die Analyse von sozialer Ungleichheit wählen. Die meisten angewandten Maße sind rein national definierte Kategorien. Armutsraten oder Daten zur Einkommensungleichheit sind in der Regel auf Verteilungen innerhalb des jeweiligen Aggregats ausgerichtet. Obwohl häufig für komparative Forschung herangezogen, sind diese Vergleiche nur bedingt aussagekräftig, denn die Lebensbedingungen derjenigen, die so als sozial ausgeschlossen oder arm definiert werden, können in den einzelnen Ländern ja sehr unterschiedlich sein.[6]

Dennoch stellt diese Perspektive einen wichtigen Pfeiler der komparativen Untersuchung sozialer Ungleichheit in Europa dar, denn sie ermöglicht einen ersten Aufschluss über das Ausmaß sozialer Ungleichheit in den Mitgliedsländern. Folgt man dieser Betrachtungsweise, so zeigt die folgende Tabelle (s. PDF-Version), dass es eine große Varianz der Einkommensungleichheit in den Mitgliedsländern gibt.

Das Verhältnis der Gesamteinkommen der oberen 20 Prozent der Einkommensbezieher zu den unteren 20 Prozent der Einkommensbezieher beträgt im EU-Durchschnitt 4.4. Deutliche Abweichler nach oben sind Länder wie Estland, Lettland, Portugal, Griechenland und Spanien. Dänemark, Deutschland, Österreich, Finnland, Schweden, Ungarn, Slowenien, die Slowakei und die Tschechische Republik rangieren unterhalb des Durchschnitts. Ein ähnliches Bild großer Differenzierung ergibt sich auch bei anderen wichtigen Strukturindikatoren wie Armutsgefährdungs- und Arbeitslosenquote. Länder wie Griechenland, Portugal, Spanien, Großbritannien und Irland weisen Armutsgefährdungsquoten von fast 20 Prozent und darüber auf. Hier sind einige der neuen Mitgliedsländer wie Ungarn, die Slowakei und Tschechien, obwohl auch sie mit massiven Arbeitslosigkeitsproblemen zu kämpfen haben, deutlich erfolgreicher.

Was die Integration von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt und die Probleme von Langzeitarbeitslosigkeit angeht, so zeigen sich große Disparitäten zwischen den Ländern. Die Arbeitslosenquote in den "alten" Mitgliedsländern schwankte 2002 zwischen 2 und 11 Prozent, in den neuen Beitrittsländern zwischen 5 Prozent in Zypern und fast 19 Prozent in der Slowakei. Ähnlich ungleich sind auch die Raten der Langzeitarbeitlosen mit einem sehr geringen Anteil von 1 Prozent oder darunter in Luxemburg, den Niederlanden, Österreich und Dänemark sowie deutlich höheren Raten in Griechenland, Italien, Lettland, Litauen und der Slowakei. Die Bekämpfung von Langzeitarbeitslosigkeit wird seitens der Europäischen Kommission nicht zuletzt wegen des Problems sozialer Ausgrenzung und der Kumulation von Problemlagen als politische Priorität angesehen.

Die vorgestellten Indikatoren sind aber nicht unabhängig voneinander: Häufig wird behauptet, dass ungleichheitsreduzierende Arrangements wie ein rigides Lohngefüge oder ein großzügiges wohlfahrtsstaatliches Leistungssystem dazu führten, dass weniger Arbeit nachgefragt wird. Im Gegenzug werden einkommensflexible und durch Lohnnebenkosten wenig belastete Arbeitsmärkte als Voraussetzung für eine größere Absorption von Arbeitskräften und damit geringere Arbeitslosigkeit angesehen. Um diese These zu plausibilisieren, werden vielfach die USA und die europäischen Länder einander gegenübergestellt. In deneuropäischen Ländern gehen vergleichsweise nivellierte Einkommensungleichheiten mit einer relativ hohen Arbeitslosigkeitsrate Hand in Hand, während die USA durch niedrige Arbeitslosigkeit bei großer Einkommensungleichheit charakterisiert sind. Bei einem zweiten Blick auf die Unterschiede innerhalb Europas zeigt sich aber, dass es einen negativen Zusammenhang zwischen dem Ausmaß der Ungleichheit und der Höhe der Arbeitslosigkeit gibt. Es lässt sich empirisch belegen, dass seit den siebziger Jahren die nationalen Arbeitslosigkeitsraten in den Ländern mit den eher ungleichen Einkommensverteilungen am höchsten sind.[7] Für die europäischen Länder gilt, dass Arbeitslosigkeit vor allem dann verhindert werden kann, wenn es eine diversifizierte Beschäftigungsstruktur und eine Stützung von Beschäftigungssektoren mit niedriger Produktivität gibt. Letzteres wird durch das Hand-in-Hand-Gehen von einkommens- und beschäftigungspolitischer Intervention erreicht, welche allerdings an einen hohen Grad von fiskal- und wirtschaftspolitischer Autonomie gebunden ist.

Mit der wachsenden Bedeutung des gemeinsamen europäischen Marktes sind diese Politiken nur noch begrenzt verfügbar, wodurch auch der Zusammenhang von Arbeitslosigkeit und Ungleichheit neu strukturiert wird. Zugleich bedeutet die gemeinsame Marktbildung aber auch, dass der Blick auf Ungleichheit und Arbeitslosigkeit um die europäische Dimension erweitert werden muss. Auch hier kann der USA-Vergleich instruktiv sein, auch wenn zwischen den europäischen Arbeitsmärkten keine so weitreichende Durchlässigkeit erreicht worden ist, dass sich von einem gemeinsamen Arbeitsmarkt sprechen ließe: Interessanterweise weist Europa in seiner Gesamtheit ein deutlich größeres Ausmaß an Einkommensungleichheit auf als die USA. Addiert man innerstaatliche und zwischenstaatliche Einkommensungleichheiten der Industrielöhne, dann liegt die europäische Ungleichheit um die Hälfte über dem amerikanischen Wert.[8] So gesehen verfügt Europa schon über einen Arbeitsmarkt mit einer großen Lohnspreizung. Dennoch kann von einer auf Beschäftigungswachstum ausgerichteten Arbeitsmarktdynamik keine Rede sein. In europäischer Perspektive muss das Arbeitslosigkeitsproblem im oben angesprochenen Sinne viel stärker aus dem Blickwinkel ökonomischer Diversifizierung im europäischen Wirtschaftsraum betrachtet werden. Die Unterschiede in der Arbeitslosigkeit sind dann auch darauf zurückzuführen, dass es eine zunehmende Drift von Standorten mit hoher und niedriger Produktivität gibt. Wenn es hohe Spezialisierung bei geringer ökonomischer Vielfalt gibt, dann steigt auch die Wahrscheinlichkeit hoher struktureller Arbeitslosigkeit. Die Länder Südeuropas, beispielsweise Griechenland, stehen im Zuge des europäischen Einigungsprozesses vor dem Problem, dass sie durch die geringe Produktpalette und die niedrige Produktivität in vielen wirtschaftlichen Bereichen nicht wettbewerbsfähig sind. Das führt dann sowohl zu einer Vergrößerung des Arbeitslosenheeres als auch zu größerer Ungleichheit innerhalb des jeweiligen Landes.

Das europäische Wohlstandsgefälle

Im Zuge von Transnationalisierung nimmt die Bedeutung grenzüberschreitender Prozesse markant zu, weil sich der Grad der Verflechtung und die Intensität der Interaktionen zwischen einzelnen Nationalstaaten erhöhen. Grenzüberschreitende Prozesse mit negativen Folgen (z.B. Wanderungswellen, Lohndruck) sind insbesondere dann zu erwarten, wenn zwischen den Ländern ein starkes Wohlstandgefälle existiert. Unter Wohlstandsgefällen kann man geographisch und sozial benachbarte Räume mit deutlichen Einkommensdifferenzen verstehen, die ein spezifisches (Ungleich)verhältnis zwischen diesen Einheiten konstituieren.[9] Konzentriert man sich auf das Wohlstandsgefälle innerhalb der Europäischen Union, dann lassen sich zwei sich überlagernde Prozesse identifizieren: Konvergenz innerhalb und Erweiterung der EU. Dabei bezeichnet Konvergenz einen nach innen gerichteten Prozess, bei dem es um die Verringerung von Ungleichheit im europäischen Raum geht, während mit Erweiterung die Flächenextension, eine größere Heterogenität und auch mehr Ungleichheit in der Europäischen Union gemeint ist. Für die sozioökonomischen Differenzierungslinien innerhalb Europas ist ein Modell konzentrischer Kreise nahe gelegt worden.[10] Dies beinhaltet, dass der Entwicklungspfad der Europäischen Union als graduelle Ausweitung von einem Zentrum aus verstanden wird, im Zuge derer die umliegenden Peripherien sukzessive integriert werden.

Der nach innen gerichtete erste Prozess der Konvergenz kann unter anderem auf die positiven gesamtwirtschaftlichen Effekte der Mitgliedschaft zurückgeführt werden.[11] Tatsächlich ist es so, dass im Zuge der Mitgliedschaft Verbesserungen der relativen Wohlstandsposition sozioökonomisch schwacher Länder erreicht werden konnten. Ökonomische Analysen unterstützen die These langsamer innereuropäischer Konvergenz; allerdings differieren die angegebenen Raten doch erheblich.[12] In längerer Zeitperspektive zeigt sich, dass sich für die südeuropäischen Länder der Abstand zwischen den Kohäsionsländern und den anderen Mitgliedsländern der EU tendenziell verkleinert. In den zehn Jahren von 1991 bis 2001 hat sich die Kluft der Kohäsionsländer zu den anderen Mitgliedsländern verringert (von 73 Prozent des durchschnittlichen Bruttoinlandprodukts pro Kopf auf 79 Prozent). Waren es zunächst nur Portugal und Spanien, die hier Erfolge aufweisen konnten, deutet sich nun auch für Griechenland eine Verbesserung der Position an. Die Europäische Union selbst hat in ihren Kohäsionsberichten verdeutlicht, dass Konvergenzprozesse ausgelöst werden und dabei neben Wachstumseffekten auf die positiven Wirkungen ihrer regionalpolitischen Instrumente verwiesen.[13]

Der zweite Prozess, die sukzessive Erweiterung der Europäischen Union, ging mit einer massiven Vergrößerung von Disparitäten einher. Die verschiedenen Erweiterungsrunden der EU seit 1957 haben jeweils nicht nur eine territoriale und flächenmäßige Ausdehnung des Staatenbundes mit sich gebracht, sondern in den meisten Fällen auch eine Verringerung des europäischen Bruttosozialproduktes pro Kopf. Bis auf wenige Ausnahmen wurde Europa durch die Aufnahme neuer Länder durchschnittlich ärmer, und es vergrößerte sich dasinnereuropäische Wohlstandsgefälle. Mit der Osterweiterung ergibt sich auch in der Einschätzung der europäischen Kommission eine bislang einmalige Verschärfung der wirtschaftlichen Disparitäten in der Union (vgl. Schaubild 1: PDF-Version). Gegenüber der 15-Mitglieder-Union hat sich der Abstand zwischen den zehn Prozent der Bevölkerung in den wohlhabendsten Regionen und den zehn Prozent in den ärmsten Regionen der EU mehr als verdoppelt (gemessen am Pro-Kopf-BIP). Zudem verlagert sich das Schwergewicht der Disparitäten in Richtung einer Ost-West-Kluft: Sechs von zehn Einwohnern der Europäischen Union, die in Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 Prozent des Gemeinschaftsdurchschnitts leben, wohnen in den Beitrittsländern.[14]

Hinsichtlich des sozioökonomischen Niveaus lassen sich drei Gruppen unterscheiden, wobei nur in der mittleren Gruppe neue Beitrittsländer und bisherige Mitglieder zu finden sind. In der stärksten und der schwächsten Gruppe befinden sich ausschließlich bisherige bzw. in der letzten Erweiterungsrunde neu aufgenommene Mitglieder (vgl. Schaubild 1: PDF-Version). Nach jüngsten Schätzungen für das Jahr 2003 lag Lettland bei circa 35 Prozent des EU-Durchschnitts, Länder wie Polen, Estland und Litauen zwischen 46 und 48 Prozent. Die Beitrittskandidaten Rumänien und Bulgarien rangieren noch weiter darunter und erreichen nur 29 bis 30 Prozent des Durchschnitts der Europäischen Union. Höhere Werte haben Länder wie Malta, Zypern und Slowenien aufzuweisen, aber auch sie liegen deutlich unter dem Durchschnitt. Demgegenüber betrug das BIP pro Kopf in Luxemburg mehr als das Doppelte des Mittelwertes der EU-25. Irland wies immerhin Werte um 30 Prozent, Länder wie Dänemark, Österreich, die Niederlande und Großbritannien um die 20 Prozent über dem EU-Durchschnitt auf.[15]

Diese massiven Unterschiede geben Anlass zu der Vermutung, dass die Frage der sozialen Ungleichheit einen zentralen Stellenwert auf der Agenda der EU erhalten wird. Große Wohlstandsgefälle stehen einer gleichmäßigen und auf Integration zielenden Entwicklung entgegen. Ökonomisch sind massive Ungleichgewichte nachteilig, weil sie Polarisierungen verstärken können und eine einheitliche Wirtschafts- und Finanzpolitik deutlich erschweren. Politisch bedeuten Ungleichheiten, dass es zu einer Verstärkung von divergenten Interessen kommen kann und damit die weitere Einigung erschwert wird. Als besonders brisant sind zwischenstaatliche Ungleichheiten dann einzuschätzen, wenn sie dazu führen, dass nationale Interessen "homogenisiert" werden, und wenn damit verhindert wird, dass sich auch langfristig Interessen formieren, die quer zur nationalen Dimension liegen. Auf der sozialen Ebene können Wohlstandsgefälle dazu führen, dass asymmetrische Wanderungsbewegungen entstehen, aber auch dazu, dass Steuer-, Transfer- und Tarifsysteme verstärktem Druck ausgesetzt werden.

Interregionale Ungleichheiten

Innerhalb Europas wirken aber nicht nur die Ungleichheiten zwischen den Mitgliedsstaaten alswichtige strukturierende Faktoren, es findet ebenso eine Aufladung sozialräumlicher Ungleichheiten statt. In historischer Perspektive war es eine der großen Leistungen der Nationalstaaten, dass sie nicht nur zwischen Klassen und sozialen Gruppen, sondern auch zwischen Regionen für sozialen Ausgleich sorgen konnten. So schreibt Martin Heidenreich: "Nationalstaaten haben (...) mit einigem Erfolg versucht, die Auskristallisierung regionaler Unterschiede zu regionalen Ungleichheiten zu verhindern, indem regionale Unterschiede zum einen erfolgreich verhindert wurden und indem sie zum anderen in nichtteritorial definierte soziale Ungleichheiten transformiert wurden."[16] Um dieses Ziel zu erreichen, gibt es in der Bundesrepublik, aber auch in einer Zahl anderer Mitgliedsländer der Europäischen Union, regionale Förderprogramme und Finanzausgleichssysteme. Im Rahmen des Europäisierungsprozesses ergeben sich auch hier Veränderungen: Einerseits begrenzt Europa die Autonomie und die Souveränität der Nationalstaaten, andererseits stärken Föderalisierungs-, Regionalisierungs- und Dezentralisierungsprozesse die Rolle der Regionen als politische Akteure. Daher kommt Fragen der Territorialgliederung und -organisation in Europa eine immer größere Bedeutung für die Analyse sozialer Ungleichheit zu.

Auf der regionalen Ebene zeigt sich eine große Polarisierung: Das Verhältnis zwischen der reichsten Region Europas Inner London und der ärmsten Region Lubelskie in Polen beträgt mehr als 10 zu 1 (gemessen am Kaufkraftstandard). Schaubild 2 (s. PDF-Version) zeigt zudem, dass es große Differenzen hinsichtlich des Bruttosozialproduktes pro Kopf innerhalb der Mitgliedsländer gibt. Nimmt man nun wiederum Europa als Ganzes in den Blick und bemüht erneut den Vergleich zu den USA, dann zeigt sich, dass die Einkommensdifferenzen zwischen den europäischen Regionen recht groß sind. Anfang der neunziger Jahre wiesen die zehn reichsten Regionen der EU ein Bruttosozialprodukt pro Kopf auf, das 1.6 mal größer war als der EU-Durchschnitt und 3.5 mal größer als das der zehn ärmsten EU-Regionen (bezüglich größerer sozialökonomischer Einheiten, NUTS 1-Niveau). In den USA betrug dieser Faktor 1.2 für den Vergleich mit dem US-Durchschnitt und 1.5 im Vergleich mit den 10 ärmsten Bundesstaaten.[17] Zusätzlich ist deutlich, dass die Europäische Union mit starken regionalen Unterschieden hinsichtlich Beschäftigung und Arbeitslosigkeit konfrontiert ist. In den reichsten Regionen der EU liegt die Arbeitslosigkeitsquote bei circa 2,5 Prozent, während die ärmsten Regionen Quoten von über 20 Prozent aufweisen. Solche Differenzen führen vor Augen, dass das Ziel der Schaffung gleichwertiger Lebensbedingungen in weiter Ferne liegt und keine wirklich realistische Perspektive darstellt.

Man muss in diesem Zusammenhang zwei unterschiedliche Momente regionaler Ungleichheit unterscheiden: Inwieweit spiegelt erstens die regionale Ungleichheit die sozioökonomischen Disparitäten zwischen den Mitgliedsländern und kann damit als Ausdruck der schon angesprochenen zwischenstaatlichen Ungleichheiten angesehen werden? Zweitens geht es um die Ungleichheiten, die innerhalb der Mitgliedsstaaten existieren und damit auch zur Gesamtungleichheit in Europa beitragen. Unter Zuhilfenahme des so genannten Theil-Indexes zur Messung sozialer Ungleichheit kann Juan Duro[18] zeigen, dass esdeutlich verschiedene Entwicklungstrends hinsichtlich regionaler und zwischenstaatlicher Ungleichheit gibt. Danach konnte für Anfang der achtziger Jahre gelten, dass die Ungleichheiten zwischen den Mitgliedsländern in etwa die Hälfte aller regionalen Ungleichheiten ausmachte, während die andere Hälfte sich aus den Ungleichheiten innerhalb der Mitgliedsländer ergab. Bis Mitte der neunziger Jahre verschob sich dieser Befund in Richtung eines größeren Schwergewichts interregionaler Ungleichheiten, so dass man von einer Reregionalisierung sozialer Ungleichheit sprechen kann. Zu etwas abweichenden Ergebnissen kommt José Villaverde Castro:[19] Zwar findet er keinen absoluten Anstieg der interregionalen Ungleichheiten, aber auch er kann zeigen, dass die "internen" Ungleichheiten schwerer wiegen als die "externen".[20]

Zieht man die regionale Ebene mit in Betracht, dann zeigt sich, dass der allgemeine Trend der Konvergenz der Mitgliedsländer auf der regionalen Ebene gebrochen oder zumindest geschwächt wird. So kann für die Periode von 1994 bis 2000 auf der subnationalen Ebene von vier unterschiedlichen Szenarien ausgegangen werden.[21] Erstens gibt es aufholende Regionen, die mit einem unter dem europäischen Durchschnitt liegenden BSP starten und ein Wachstum größer als der europäische Durchschnitt aufweisen. Zweitens gibt es Gewinnerregionen mit BSP und Wachstum oberhalb des europäischen Durchschnitts, drittens Verliererregionen, die mit einem niedrigeren BSP starten, aber deren ökonomisches Wachstum so niedrig ist, dass sich der Abstand noch vergrößerte. Und schließlich finden sich - viertens - zurückfallende Regionen, die mit einem über dem Durchschnitt liegenden BSP gestartet waren und zudem unterdurchschnittliches Wachstum aufweisen. Die meisten Regionen gehören entweder zu den Gewinner- oder Verliererregionen, so dass man in der Folge von einer zunehmenden Polarisierung ausgehen kann.

Bezüglich der Ursachen dieses Prozesses haben empirische Studien gezeigt, dass die räumliche Konzentration ökonomischer Aktivitäten innerhalb der Europäischen Union zu interregionalen Einkommensgefällen führt.[22] Dies ist aber kein zwangsläufiger Zusammenhang, wie wiederum der Vergleich mit den USA belegt: Dort findet sich trotz noch stärkerer ökonomischer Konzentration kein vergleichbares interregionales Einkommensgefälle.[23] Ein Grund dafür ist in der enormen geographischen Mobilität der Amerikaner zu sehen. Auch wenn sich die industrielle Produktion in einigen Landesteilen deutlich ausdünnt, sorgt die hohe Arbeitskräftemobilität dafür, dass die Einkommensschere sich nicht zu weit öffnet. Die von Paul Krugman[24] eingeführte Perspektive der New Economic Geography bietet zusätzlich eine Erklärung dafür an, warum es innerhalb eines gemeinsamen Marktes nicht zur Nivellierung von Einkommen durch Faktormobilität kommt. Eine Verringerung der Transaktionskosten durch gemeinsame Marktbildung kann eine Konzentration von Produktion zur Folge haben, weil sich skalenökonomische Vorteile ergeben. Firmen neigen dann dazu, sich auf wenige Standorte zu konzentrieren, anstatt sich dort anzusiedeln, wo durch geringe Löhne niedrige Produktionskosten erwartet werden. Dies sind vornehmlich jene, die Kostensenkungen durch Produktionskonzentration ermöglichen und sich nahe zu attraktiven Märkten befinden. Weiterhin kann gezeigt werden, dass die ungleiche Ausstattung von Regionen mit Humankapital eine mögliche Ursache für das Fortbestehen oder sogar die Verschärfung von Disparitäten sein kann. Gewinnerregionen verfügen in der Regel über eine besser ausgebildete und qualifizierte Bevölkerung, während Verliererregionen eine deutlich schlechtere Ausstattung mit Humankapital aufweisen.[25]

Größere regionale Disparitäten und die gleichzeitige Stärkung der Regionen als wichtige politische Handlungseinheiten können zu einer konfliktverschärfenden Politisierung unterschiedlicher Ansprüche und Bedürfnisse führen. Unter diesen Bedingungen sind regionale Interessenkoalitionen, innerhalb derer die besser gestellten Regionen die Verteidigung oder Verstärkung komparativer Vorteile und die weniger gut gestellten Regionen Kompensation oder besondere Förderung einfordern, nicht ausgeschlossen. Diese Art der regionalen Mobilisierung kann die Binnenverhältnisse der einzelnen Mitgliedsländer dergestalt verändern, dass sich wirklich ausgleichende und umverteilende Politiken nur schwerlich durchsetzen lassen: Insbesondere die begünstigten Regionen mögen im Sinne der von Wolfgang Streeck beschriebenen "Wettbewerbssolidarität"[26] bestrebt sein, hinsichtlich Ressourcen, Infrastruktur und Investitionen ein eher enges Verständnis von Solidarität zu entwickeln.

Neue Ungleichheitsperspektiven

Die genannten Perspektiven bieten zwar erste Einblicke in die Bedeutung sozialer Ungleichheit im Kontext der Europäisierung, sind insgesamt aber noch unzureichend. Die Ungleichheitsforschung ist im Zuge der Europäisierung auf konzeptionelle Innovationen angewiesen, so zum Beispiel bei der Festsetzung geeigneter Referenz-, Vergleichs-, und Berechnungsmaßstäbe. Noch stellen Nationalstaaten die zentralen Zurechnungseinheiten sozialer Ungleichheit dar und sind Ungleichheitsmaße wie der Gini-Koeffizient[27] als nationale Maße angelegt. Es stellt sich die Frage, ob die Ungleichheitsmessung innerhalb der Europäischen Union nicht auch auf Gesamtverteilungen Bezug nehmen sollte. Dies hieße zum Beispiel, nicht mehr nur das Bruttosozialprodukt verschiedener Länder oder Regionen miteinander zu vergleichen, sondern Verteilungen der personellen Einkommen innerhalb der Europäischen Union - im Sinne eines EU-Gini.[28] Neben der Frage der geeigneten Indikatoren muss sich die Forschung auch intensiver damit befassen, welches die normativen und komparativen Standards für die Bewertung sozialer Ungleichheit sind. Auf der kognitiven Ebene bedeutet Europäisierung, dass sich auch Vergleichsmaßstäbe und Erwartungshorizonte verschieben. Dies hat einen Wandel dominanter Ideen von Höher- oder Tiefer-, Besser- oder Schlechterstellung und der Wahrnehmung bedeutsamer sozialer Distanzen zur Folge. Es wird wichtig sein, Dimensionen und Parameter von Ungleichheit in den Blick zu nehmen, die im Hinblick auf die analysierte Bevölkerung der Europäischen Union existentiell bedeutsam erscheinen.

Daneben muss stärker in Betracht gezogen werden, welche Wechselwirkungen es zwischen nationaler Ungleichheit und dem Prozess der Europäisierung gibt. Dabei ist davon auszugehen, dass die Vorstellung von Nationalstaaten als integrierte und relativ abgeschlossene Einheiten immer weniger trägt. Die Bildung eines gemeinsamen Marktes, die große Durchlässigkeit nationalstaatlicher Grenzen sowie intensivierte Formen des sozialen, kulturellen und politischen Austausches zwischen den Mitgliedsländern Europas legen die Annahme nahe, dass hier massive Prozesse der Entstaatlichung stattgefunden haben. Zugleich wird durch supranationale Institutionenbildung und den Souveränitätstransfer von den Nationalstaaten hin zu Europa eine neue Ebene der Zurechnung und der Beeinflussung von sozialer Ungleichheit geschaffen. Sofern die Frage nach den Ursachen und den zentralen Mechanismen, die Ungleichheit produzieren oder reproduzieren, aufgeworfen wird, kann und sollte die europäische Dimension nicht mehr ausgeblendet werden.

Ein weiterer Aspekt, der stärkere Aufmerksamkeit einfordert, ist der Zusammenhang zwischen europäischer Ungleichheit und dem politischen Integrationsprozess. Hier können Folgewirkungen großer sozioökonomischer Ungleichheiten für die europäische Konsensfindung und Fragen politischer Unterstützung vermutet werden, denn unter Bedingungen großer Ungleichheit ist mit widerstrebenden Integrationsinteressen zu rechnen. Dabei kann es vor allem auf der regionalen Ebene zu neuartigen Interessenallianzen und damit verbundenen Konflikten kommen, welche die nationalstaatliche Logik durchbrechen, beispielsweise dann, wenn sich ökonomisch starke Regionen im Kampf um die Befestigung von Wettbewerbsvorteilen gemeinsamer Interessen stark machen, die sich gegen die Interessen schwacher Regionen richten.

Es ist zu erwarten, dass das Thema der sozialen Ungleichheit im europäischen Raum noch weiter an Gewicht gewinnt. Das ergibt sich nicht nur aus dem großen Ausmaß an Ungleichheit, sondern auch aus der wachsenden Interdependenz der Mitgliedsländer. Mit dieser ist verbunden, dass es wachsende Wechselwirkungen zwischen den Ungleichheitsverhältnissen der einzelnen Länder gibt und man in der Tendenz vom Entstehen eines gesamteuropäischen Ungleichheitsregimes sprechen kann.

Allerdings ist die langfristige Rolle der Europäischen Union hinsichtlich des Einwirkens auf dieUngleichheiten umstritten: Einerseits sind die Nationalstaaten nach wie vor die zentralen Zurechnungseinheiten sozialer Ungleichheiten. Andererseits legen die Übernahme politischer Funktionen der europäischen Ebene sowie die Zunahme innereuropäischer Verflechtung nahe, dass sich das Ungleichheitsthema nicht mehr nur nationalstaatlich bearbeiten lässt. Für den Prozess der Integration wird es von entscheidender Bedeutung sein, wie sich die Ungleichheitsverhältnisse langfristig entwickeln und welche Formen des sozialen Ausgleichs sich finden lassen, so dass Integration nicht nur politisch und ökonomisch, sondern auch auf der sozialen Ebene stattfindet.

Weiterführende Links

Europäische Kommission

Eurostat

Europäische Regionalpolitik

European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions

Dritter Kohäsionsbericht

1|2|3|4|5 Auf einer Seite lesen

Fußnoten

1.
Europäische Kommission, Eine neue Partnerschaft für die Kohäsion. Konvergenz, Wettbewerbsfähigkeit, Kooperation. Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, Luxemburg 2004.
2.
Vgl. Eurostat, The Social Situation in the European Union, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg 2000.
3.
Vgl. Wolfgang Beck/Laurent van der Maesen/Alan Walker (Hrsg.), The Social Quality of Europe, Den Haag 1997.
4.
Vgl. Regina Berger-Schmitt/Heinz-Herbert Noll, Conceptual Framework and Structure of a European System of Social Indicators, EuReporting Working Paper No. 9, ZUMA, Mannheim 2000; vgl. auch die Publikationen der European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (http://eurofound.eu.int/qual_life).
5.
So zum Beispiel Tony Atkinson/Bea Cantillon/Eric Marlier/Brian Nolan, Social Indicators. The EU and Social Inclusion, New York 2002.
6.
Es ist aber auch schon angedacht worden, ob und wie man eine Armutsschwelle für die gesamte EU definieren könnte (vgl. Anthony B. Atkinson, Poverty in Europe, Oxford 1998).
7.
Vgl. Pedro Conceicao/Pedro Ferreira/James K. Galbraith, Inequality and Unemployment in Europe: The American Cure, in: New Left Review, (September-October 1999) 237, S. 28 - 51.
8.
Vgl. ebd.
9.
Georg Vobruba hat argumentiert, dass die Ungleichheitssoziologie den Begriff des Wohlstandsgefälles stärker ins Zentrum stellen soll, da die damit verbundenen sozialen und politischen Dynamiken zwischenstaatlicher Art zunehmend an Bedeutung gewinnen. Vgl. Georg Vobruba, Die soziale Dynamik von Wohlstandsgefällen. Prolegomena zur Transnationalisierung der Soziologie, in: Soziale Welt, 46 (1999) 2, S. 326 - 341.
10.
Vgl. ders., The enlargement crisis of the European Union: limits of the dialectics of integration and expansion, in: Journal of European Social Policy, 13 (2003) 1, S. 35 - 62.
11.
Vgl. Daniel Piazolo, Entwicklungsunterschiede innerhalb einer erweiterten EU, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 1 - 2/2002, S. 11 - 22.
12.
Vgl. Robert J. Barro/Xavier Sala-i-Martin, Convergence, in: Journal of Political Economy, (1992) 100, S. 223 - 251; Harvey W. Armstrong, Convergence among Regions of the European Union, 1950 - 1990, in: Papers in Regional Science, 74 (1995) 1, S. 143 - 152.
13.
Vgl. Europäische Kommission (Anm.1).
14.
Man darf aber nicht übersehen, dass speziell hinsichtlich Osteuropas schon Fortschritte gemacht wurden und sich im Vorfeld des Beitritts die Wohlstandskluft verkleinerte. Die Aussicht auf Mitgliedschaft diente insbesondere während der Süd- und der Osterweiterung als externer Ankerpunkt, der es möglich machte, nach innen wichtige Reformen durchzusetzen und zu legitimieren.
15.
Vgl. Eurostat Pressemitteilung, Nr.73 vom 3.Juni 2004.
16.
Martin Heidenreich, Territoriale Ungleichheiten in der erweiterten EU, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, (2003) 55, S. 1 - 28.
17.
Vgl. Diego Puga, European Regional Policies in the Light of Recent Location Theories, in: Journal of Economic Geography, (2002) 2, S. 372 - 406.
18.
Vgl. Juan Antonio Duro, Regional Income Inequalities in Europe: An updated Measurement and some Decomposition Results, Instituto de Análisis Económico CSIC, Barcelona 2001. Der Theil-Index ist ähnlich dem GINI-Koeffizient ein Maß für die Ungleichverteilung von Einkommen. Allerdings ermöglicht er es, nicht nur Gesamtverteilungen zu beurteilen, sondern kann in die Beiträge einzelner Unterkategorien (z.B. Regionen) zerlegt werden.
19.
Vgl. José Villaverde Castro, Regional Convergence, Polarization and Mobility in the European Union, 1980 - 1996, in: European Integration, 25 (2003) 1, S. 73 - 86.
20.
Die EU selbst geht aufgrund des Wachstums in den Kohäsionsländern davon aus, dass sich die regionalen Disparitäten verringern. Allerdings bezieht sich dieser Befund nur auf die generelle Annäherung der durch die Kohäsionsfonds geförderten Regionen. Es wird aber gleichzeitig eingeräumt, dass der Grad der Konvergenz deutlich variiert und in anderen Regionen durchaus stagnative Tendenzen zu beobachten sind. Vgl. Europäische Kommission (Anm.1).
21.
Vgl. Andrés Rodríguez-Pose, Human Capital and Regional Disparities in the EU. Paper prepared for the Joint Conference of the European Commission and the European Investment Bank on Human Capital, Employment, Productivity and Growth, Brüssel, 19. September 2003.
22.
Vgl. Ray Hudson, The New Economy of the New Europe: Eradicating Divisions of Creating New Forms of Uneven Development?, in: Ray Hudson/Alan M. Williams (Hrsg.), Divided Europe. Society and Territory, London 1999.
23.
Vgl. Philippe Martin, Public Policies and Economic Geography, in: Bernard Funck/Lodovico Pizzati, European integration, regional policy, and growth, Washington, D.C. 2003.
24.
Vgl. Paul Krugmann, Geography and Trade, Cambridge, Mass. 1991.
25.
Vgl. A. Rodríguez-Pose (Anm.21).
26.
Vgl. Wolfgang Streeck, Competitive Solidarity, in: Karl Hinrichs/Herbert Kitschelt/Helmut Wiesenthal, Kontingenz und Krise. Institutionenpolitik in kapitalistischen und postsozialistischen Gesellschaften, Frankfurt/M. 2000, S. 245 - 261.
27.
Der Gini-Koeffizient stellt ein Standardmaß zur Messung ungleicher Einkommensverteilung innerhalb von Ländern dar. Er variiert zwischen null, einer perfekten Gleichverteilung aller Einkommen, und 1, einer Situation vollständiger Einkommensungleichheit, bei der eine Person oder ein Haushalt das gesamte Einkommen eines Landes bezieht, während die anderen über keine Einkommensressourcen verfügen.
28.
Interessanterweise gibt es neuerdings beachtenswerte Versuche, einen Welt-Gini zu schätzen. (z.B. Branko Milanovic, True World Income Distribution, 1988 and 1993: First Calculation Based on Household Surveys Alone, World Bank Working Paper No. 2244, Washington, D.C. 1999; Xavier Sala-i-Martin, The World Distribution of Income (estimated from Individual Country Distributions), National Bureau of Economic Research Working Paper No. W8933, Cambridge, Mass. 2002.