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23.3.2004 | Von:
Hans-Peter Meister

Diskursive Politikgestaltung: Von der "Beraterrepublik" zum organisierten Dialog

Gegen demokratietheoretische und effizienzorientierte Einwände wird argumentiert, dass nur beratende Gremien die Partizipation der Bürger und Interessengruppen einerseits und die fachliche Expertise andererseits organisieren können. Das Modell einer diskursiven Politikgestaltung in der Bürgergesellschaft wird vorgestellt.

Kommissionen und Beiräte als Politikersatz?

Kommissionen, Räte und Beiräte stehen im Fokus medialer Kritik und parteipolitischer Auseinandersetzungen. Wurde in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik eine Vielzahl institutionalisierter Beratungsgremien geschaffen, die rein wissenschaftlich besetzt waren, so sind heute gemischt besetzte Kommissionen en vogue: Ob es sich um die Hartz-, Rürup-, Herzog- oder Süssmuth-Kommission handelt, um den Nationalen Ethikrat, den Rat für Nachhaltige Entwicklung oder den jüngst formierten Innovationsrat - die Politik hat sich ein dichtes, aber sehr heterogenes Netz an Beratungsgremien geschaffen. Die einzelnen Gremien und Räte dienen sehr unterschiedlichen Zwecken: der Inszenierung von Politik, der Konsensfindung und Legitimation, der Integration zivilgesellschaftlicher Gruppen, der Gewinnung wissenschaftlicher Expertise, der parteipolitischen Auseinandersetzung oder der Identifizierung und Bewertung alternativer Politikoptionen.




Viele der traditionellen Politikberatungsgremien, zum Beispiel der Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen oder der wissenschaftliche Beirat im Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, werden kaum wahrgenommen und spielen im politischen Entscheidungsfindungsprozess in der Regel allenfalls eine marginale Rolle. Offenbar beraten sie bisweilen an der Nachfrage der Politiker vorbei - vor allem, weil die wissenschaftlichen Einsichten nicht ohne weiteres in politische Entscheidungen umgesetzt werden können.[1] Das, was Ökonomen für "rational" halten, gilt im politischen Geschäft allzu oft als "inopportun".[2] Gemischt besetzte Ad-hoc-Kommissionen entsprechen dagegen offenbar eher der Logik des politischen Wettbewerbs. Sie sind derzeit stark nachgefragt und werden vor allem zur symbolischen Inszenierung von Politik, aber zunehmend auch zur Entwicklung umsetzbarer Konzepte bei politischem Handlungsbedarf eingesetzt.

Diese Entwicklung wird heftig kritisiert. Der Politik werden mangelnder Mut und mangelnde Entscheidungsbereitschaft vorgeworfen. Kommissionen seien Flucht aus der Verantwortung, Eingeständnis eigener Konzeptionslosigkeit oder Wahlkampfinstrument von PR-Strategen, lauten die Vorwürfe. Andere konstatieren eine "neue Unübersichtlichkeit" durch das immer dichtere und intransparente Netz von Beratungsgremien, in dem sich Verantwortlichkeiten nicht mehr nachvollziehen lassen ("organisierte Unverantwortlichkeit"). Dazu kommt die Kritik an der Doppelrolle der großen Unternehmensberatungen, die in Reformkommissionen vertreten sind und später an der Umsetzung der eigenen Reformvorschläge durch Beratungsaufträge profitieren.[3]

Die Politik, so der Eindruck, droht in dem von ihr selbst gesponnenen Netz an Beratungsgremien zu ersticken. So ganz neu ist das nicht: Fritz Scharpf formulierte bereits in den siebziger Jahren seine Diagnose einer wachsenden Politikverflechtung.[4] Diese scheint auch heute noch gültig zu sein. Demokratietheoretische Bedenken treten hinzu: Welche Rolle bleibt Parlamentariern, wenn die politische Debatte und Entscheidungsfindung maßgeblich außerhalb des Parlaments stattfindet - in Parteigremien, in Kanzlerrunden, an Runden Tischen oder bei "Sabine Christiansen" und in anderen Talkshows?

Wie lässt sich diese "Entparlamentarisierung" der politischen Entscheidungsfindungsprozesse und die zunehmende Bedeutung von Kommissionen und Beiräten in einer entstehenden "Bürgergesellschaft" erklären? Bei der Beantwortung dieser Frage helfen die Ansätze der Institutionenökonomik weiter.[5] Diese untersucht die Anreizbedingungen, innerhalb derer die Akteure - zum Beispiel in der Politik - gemäß ihren jeweiligen Nutzenkalkülen handeln. Demnach sind Vorwürfe an die Politiker zunächst nicht angebracht. Vielmehr ist davon auszugehen, dass sie in der Logik ihres Systems rational handeln und dessen Spielregeln folgen, um im Wettbewerb um Wählerstimmen besser zu sein als die Konkurrenz.

Nimmt man diese Perspektive ein, entkommt man einer moralisierenden Beschuldigung einzelner Politiker, die Karl Homann als "moralische Aufrüstung" kritisiert.[6] Die Tatsache, dass diese in aller Regel nichts bewirkt, werde, so Homann, als Indiz für die Verderbnis des Zeitalters genommen statt den Blick auf die Rahmenordnung zu lenken, die in der modernen Gesellschaft als der systematische Ort der Moral zu betrachten sei. "Nicht Änderung der Menschen und ihrer Motivation, sondern Änderung der Handlungsbedingungen unter Stützung auf das identisch bleibende Eigeninteresse als Handlungsmotiv" sei daher das wegweisende Forschungsprogramm der Institutionenökonomie.

Für unser Thema halten wir fest: Für Politiker ist es attraktiv, Politik zu "inszenieren" und durch kurzfristige Ad-hoc-Maßnahmen Handlungsfähigkeit zu demonstrieren. Eine auf langfristige Erfolge ausgelegte Politik "des langen Atems" bringt nicht unbedingt Spielvorteile beim Kampf um die Macht. Mit dem Delegieren von Verantwortung oder dem Aufbau eines Puffers in Form von Kommissionen oder Beiräten bei unangenehmen Entscheidungen lässt sich offenbar politisch punkten. Die Gründe dafür sind vielfältig: Sie reichen von der zunehmenden Komplexität und Dynamik der Themen über die Problematik des Eigeninteresses der Administration, der schwachen Position der Legislative, des starken Einflusses der Parteien bis hin zum Phänomen der Machtlosigkeit der Politik, ihre Beschlüsse ohne Unterstützung von Betroffenen umzusetzen.

Das Zwischenfazit lautet: Wer weniger Einfluss von Kommissionen und Beiräten, mehr Transparenz und Legitimität in den politischen Entscheidungsverfahren möchte, darf nicht auf Appelle setzen. Vielmehr bedarf es grundlegender Reformen, welche die Anreize der Entscheidungsträger verändern. Die in der Diskussion befindlichen Vorschläge zielen zumeist auf eine sukzessive Entflechtung der Politik, mit der das korporatistische Modell der konsensualen Demokratie in Richtung des (insbesondere im angelsächsischen Raum verbreiteten) Modells[7] der Konkurrenzdemokratie umgestaltet werden soll. So soll die Reform des Föderalismus nicht nur eine klarere Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern erbringen und damit die Rolle des Bundesrates als Vetospieler schwächen, sondern auch mehr Konkurrenz zwischen den Ländern ermöglichen. Selbst die Forderung nach Einführung eines moderaten Mehrheitswahlsystems wird geäußert.[8] Ist das der Königsweg zur Modernisierung unserer politischen Institutionen?


Fußnoten

1.
Susanne Cassel, in der Grundsatzabteilung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit für die Betreuung des wissenschaftlichen Beirats zuständig, urteilt hierzu: "Würden die politischen Entscheidungsträger die Vorschläge der wissenschaftlichen Berater befolgen, setzten sie (...) in vielen Fällen ihre Wiederwahl aufs Spiel." Vgl. dies., Erfolgsbedingungen wissenschaftlicher Politikberatung am Beispiel des Gesundheitswesens, in: Gesellschaft und Gesundheit, Beilage G+G Wissenschaft (GGW), 4 (2003), S. 7 - 14, hier: S. 8. Ähnlich auch der zuständige Staatssekretär Alfred Tacke: Auf einer Podiumsdiskussion anlässlich der Jahrestagung des Vereins für Socialpolitik, des Fachverbands der deutschsprachigen Volkswirte, in Zürich im September 2003 kritisierte er die fehlende Realitätsnähe wissenschaftlicher Politikberatung. Es sei kein Wunder, dass Politiker zunehmend auf klassische Unternehmensberatungen vertrauten, die umsetzungsfähige Konzepte lieferten, auch wenn diese nicht die Tiefe einer rein wissenschaftlichen Analyse hätten.
2.
Vgl. Viktor Vanberg, Ökonomische Rationalität und politische Opportunität. Zur praktischen Relevanz der Ordnungsökonomie, in: Lectiones Jenenses, 8 (1996), hrsg. vom Max-Planck-Institut zur Erforschung von Wirtschaftssystemen.
3.
Vgl. z.B. Jochen Bittner/Elisabeth Niejahr, Die Berater-Republik. In der Politik geht nichts mehr ohne Beistand von außen, in: Die Zeit vom 5.2. 2004, Dossier.
4.
Vgl. Fritz Scharpf/Bernd Reissert/Fritz Schnabel, Politikverflechtung. Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg/Ts. 1976.
5.
Vgl. Andreas Suchanek, Ökonomische Ethik, Tübingen 2001.
6.
Vgl. Karl Homann, Wider die Erosion der Moral durch Moralisieren, in: ders. (Hrsg.), Vorteile und Anreize. Zur Grundlegung einer Ethik der Zukunft, Tübingen 2002, S. 3-20, hier: S. 7.
7.
Vgl. die klassische Studie von Arend Lijphart, Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One-Countries, London 1984.
8.
Vgl. z.B. den Beitrag mit Verweisen auf die Vetospielertheorie von George Tsebelis: Gerd Andreas Strohmeier, Zwischen Gewaltenteilung und Reformstau: Wie viele Vetospieler braucht das Land?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 51/2003, S. 17 - 22, hier: S. 22.