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Hinweisschild zum Parlamentarischen Rat an der Straße nach Bonn

12.4.2019 | Von:
Horst Dreier

Die Weimarer Reichsverfassung. Vorbild oder Gegenbild des Grundgesetzes?

Differenz: Regierungssystem

Demselben Typus angehörende Verfassungen können freilich sehr unterschiedliche Regierungssysteme aufweisen.[17] Hier liegt denn auch die größte Differenz zwischen Weimar und Bonn. Das zeigt sich besonders deutlich, wenn man die Stellung von Reichspräsident und Bundespräsident vergleicht: "Die Regelungen über die Stellung des Bundespräsidenten im Grundgesetz stehen ganz im Bann der negativen Erfahrungen am Ende der Weimarer Republik. Die Abkehr von der Vorgängerverfassung ist – jedenfalls im Bereich des Staatsorganisationsrechts – nirgends deutlicher als beim Präsidentenamt."[18] Im Vergleich zu der Machtfülle, die der direkt vom Volk auf sieben Jahre gewählte Reichspräsident innehatte (Ernennung des Reichskanzlers, Recht zur Auflösung des Reichstages, Notverordnungskompetenz) und die er gegen Ende der Weimarer Republik auf eine Art gebrauchte, die zur Zerstörung des Systems beitrug, sieht sich der von der Bundesversammlung auf fünf Jahre gewählte Bundespräsident auf eher repräsentative Funktionen beschränkt und verfügt nur über wenige echte, auf eng umgrenzte Lagen beschränkte Gestaltungsmöglichkeiten. Zu nennen sind etwa die Auflösung des Bundestages in den Fällen einer gescheiterten Vertrauensfrage oder eines nicht mit absoluter Mehrheit des Bundestages gewählten Bundeskanzlers. Freilich ist dieser Neuzuschnitt Teil eines Wechsels hin zum rein parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik. Die geringeren Kompetenzen des Bundespräsidenten sowie der Verzicht auf seine direkte Volkswahl stellen sich letztlich als Konsequenz dieses Systemwechsels dar. Von daher greift es viel zu kurz, wenn schlicht die Verringerung der Machtfülle des Präsidenten als Erfolg und als "Lehre aus Weimar" gepriesen wird. Denn die staatlichen Hoheits- und Gestaltungsrechte müssen ja irgendwie wahrgenommen werden und lösen sich nicht einfach in Luft auf. Ihre Verteilung gleicht einem Nullsummenspiel: Was der eine verliert, muss jemand anderes hinzugewinnen.

Daher wächst unter dem Grundgesetz dem Parlament, das sehr viel stärker zur Stützung der Regierung in die Pflicht genommen wird, und vor allem dem Amt des Bundeskanzlers, dessen Position insbesondere durch die erschwerte Abwahl (konstruktives Misstrauensvotum)[19] sowie durch Kabinettsbildungs- und Richtlinienkompetenz enorm aufgewertet und gefestigt wird, ein Großteil dessen zu, was dem Präsidenten im Vergleich zu Weimar verloren ging. Die vorzeitige Beendigung der Legislaturperiode – in Weimar der Regelfall – und der Wechsel der Regierungen – in Weimar gab es deren insgesamt rund 20[20] – sind unter dem Grundgesetz stark erschwert.

Auch die Fünfprozenthürde soll durch Begrenzung der im Parlament vertretenen Parteien zur Stabilität beitragen. Freilich darf man ihren Effekt nicht überschätzen. Weder hat sie verhindert, dass heute im Bundestag sieben Parteien sitzen, noch hätte sie in Weimar den Einzug extremistischer Parteien von links und rechts verhindert, die diese Hürde gerade in den späten Krisenjahren spielend übersprungen haben und am Ende eine "Obstruktionsmajorität" bildeten. Beachtlich ist vor allem, dass die jeweils sechs stärksten Parteien bei allen acht Reichstagswahlen stets über 80 Prozent der Reichstagssitze auf sich vereinigten, vier Mal sogar deutlich mehr als 90 Prozent – 1920, bei beiden Wahlen 1932 und bei der allerdings nicht mehr wirklich freien Wahl 1933. Koalitionsfähigkeit und -willigkeit vorausgesetzt, hätten in allen Fällen stabile Regierungen gebildet werden können. Das Argument der Parteizersplitterung schlägt mithin nicht durch.[21] Blockierend wirkte hingegen der eklatante Mangel am Willen und an der Bereitschaft zum Kompromiss und zur Bildung von Koalitionen auch unter den demokratischen Parteien, solange sie noch in der Mehrheit waren. Und auch wenn man in Weimar durch "Tolerierungspolitik" und Ermächtigungsgesetze die Verantwortung leichter von sich abschieben konnte als heute, so setzt doch das parlamentarische System des Grundgesetzes ebenfalls die Existenz von systemtragenden Parteien voraus, die sich in die Verantwortung nehmen lassen. Eine solche Bereitschaft kann keine Norm der Welt garantieren.

Wo aber bleibt nun das zentrale präsidiale Machtinstrument der Weimarer Zeit, das Notverordnungsrecht des Art. 48 Abs. 2 WRV, von dem Friedrich Ebert in den frühen Krisenjahren zur Stabilisierung von Republik und Verfassung, Paul von Hindenburg in den Krisenjahren seit 1930 zu deren Aushöhlung Gebrauch gemacht hatte?[22] Diese Kompetenz fehlte im Grundgesetz von 1949 völlig – wie überhaupt jede Regelung zum Notstand.[23] Das hat einen einfachen Grund: Dessen etwaige Bewältigung lag seinerzeit gar nicht in der Hand deutscher Verfassungsorgane, sondern in jener der alliierten Besatzungsmächte. Eine Notstandsverfassung wurde dem Grundgesetz erst 1968 hinzugefügt, die in ihrer Detailfreude und Regulierungsdichte deutlich von der allgemeinen Notstandsklausel der Weimarer Zeit abrückt; ob sie hingegen einen ernsthaften Praxistest bestehen würde, erscheint eher zweifelhaft.

Fußnoten

17.
Zum Folgenden vertiefend und detaillierter ebd., S. 300ff.
18.
Werner Heun, in: Dreier (Anm. 13), Art. 54, Rn. 4. Ausführlich dazu Fromme (Anm. 5), S. 49ff., S. 61ff., S. 71ff., S. 125ff.
19.
In Weimar war hingegen das destruktive Misstrauensvotum möglich, von dem freilich nur in zwei Fällen Gebrauch gemacht wurde. Auch daran ist die Republik nicht gescheitert.
20.
Genaue Auflistung: Karl Dietrich Bracher/Manfred Funke/Hans-Adolf Jacobsen (Hrsg.), Die Weimarer Republik 1918–1933. Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Düsseldorf 1987, S. 639.
21.
Dagegen schon überzeugend Ernst Friesenhahn, Zur Legitimation und zum Scheitern der Weimarer Reichsverfassung, in: Karl Dietrich Erdmann/Hagen Schulze (Hrsg.), Weimar. Selbstpreisgabe einer Demokratie. Eine Bilanz heute, Düsseldorf 1980, S. 81–108, hier S. 87f.
22.
Vgl. Hans Boldt, Der Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung. Sein historischer Hintergrund und seine politische Funktion, in: Michael Stürmer (Hrsg.), Die Weimarer Republik. Belagerte Civitas, Königstein/Ts. 1980, S. 288–309. Boldt arbeitete vor allem die von Hindenburg in antiparlamentarischer Absicht praktizierte Kombination von Notverordnungskompetenz (Art. 48), Reichstagsauflösung (Art. 25) und Ernennung des Reichskanzlers (Art. 53) heraus.
23.
Den sog. Gesetzgebungsnotstand des Art. 81 GG wird man kaum als Ausnahme gelten lassen können. Die Tatsache, dass die Norm in 70 Jahren Grundgesetz kein einziges Mal zur Anwendung gelangt ist, bestätigt die Zweifel in der Staatsrechtslehre, ob es sich bei diesem schwerfälligen Verfahren um eine sinnhafte Vorkehrung handelt, weil die dort vorausgesetzte Konstellation kaum eintreten wird.
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