Hinweisschild zum Parlamentarischen Rat an der Straße nach Bonn

12.4.2019 | Von:
Gertrude Lübbe-Wolff

Verfassung als Integrationsprogramm

Beim Stichwort "Integration" wird oft nur an die Integration von Zugewanderten gedacht. Hier soll es aber nicht speziell um diesen Aspekt des Integrationsthemas gehen, sondern um die allgemeinere Frage der Verbindung von Mitgliedern eines Gemeinwesens zu gelingender politischer Einheit.[1]

Wie funktioniert Integration? In einer geläufigeren Formulierung: Was hält die Gesellschaft zusammen? So gestellt, hat die Integrationsfrage allerdings ein gewisses Irreführungspotenzial. Oft stellt man sich die Sache zu einfach vor – als müsse es da ein Etwas, eine Gemeinsamkeit geben, einen Kitt, der die diversen Individuen und Gruppen verbindet. Diese Vorstellung, ich nenne sie die Sandkugeltheorie der politischen Integration,[2] hat eine lange Tradition; sie führt aber in die Irre. Die Frage ist auch zu groß gestellt, als dass sie auf einfache und nichttriviale Weise beantwortet werden könnte. Schon die Formen und Grade des Ge- oder Misslingens politischer Integration sind unendlich verschieden, ganz zu schweigen von den Gründen dafür. Die eine Theorie, die auf nicht tautologische Weise von der Herausbildung aller möglichen problematischen Subkulturen über vergiftete Meinungsklimata, zu- oder abnehmende Schwierigkeiten der Regierungsbildung bis hin zu Bürgerkriegen und Völkermorden das Zustandekommen wie das Ausbleiben oder die Überwindung von allem erklärt, was als Erscheinungsform von Integration oder Spaltung angesehen werden kann, gibt es nicht. Ich konzentriere mich deshalb auf einen oft vernachlässigten Aspekt: auf die Bedeutung der Verfassung als Integrationsfaktor.

Integrationsfunktion der freiheitlich-demokratischen Verfassung

Es ist nicht so, als würde an die Verfassung nie gedacht, wenn es um die Integrationsfrage geht.[3] Im Gegenteil, immer wieder wird auf die Notwendigkeit eines Grundkonsenses hingewiesen, der sich gerade auf die Einhaltung der Spielregeln der Verfassung beziehen müsse, oder auf den Verfassungspatriotismus als dasjenige, was alle einen könne und müsse in einer Gesellschaft, in der andere einigende Gemeinsamkeiten erodiert oder diskreditiert sind. Es ist gewiss richtig und wichtig, sich klarzumachen, dass auch eine freiheitliche Verfassung nicht uneingeschränkt Beliebiges an Überzeugungen und Haltungen verträgt. Sie lebt von der Bereitschaft der Bürger, die staatlichen Organe und deren Beschlüsse auch bei Missfallen anzuerkennen. Und zweifellos dient es der Stabilisierung einer Verfassungsordnung, wenn die Bürger die Verfassung wertschätzen, unter der sie leben. Dazu hat in Deutschland wesentlich das Bundesverfassungsgericht beigetragen.

Ein Verständnis der Verfassung als Integrationsfaktor, das nur ihre unmittelbare Bedeutung für den Emotions- und Überzeugungshaushalt ins Auge fasst, führt allerdings leicht auf bloße Wertepredigten oder bleibt bei der Betrachtung aller möglichen symbolischen Repräsentationen der politischen Einheit stehen, denen die Kraft der Erzeugung eines Wir-Gefühls zugeschrieben wird: Staatsoberhaupt, Nationalflagge, würdiges und die Verfassung würdigendes Begehen von Einbürgerungsfeiern und so fort. All das ist wichtig, aber die eigentliche Integrationsleistung einer Verfassung – das, was dafür sorgt, dass ein Staatsoberhaupt, eine Flagge und die verfasste politische Ordnung, für die sie stehen, tatsächlich Respekt genießen und ein positives Bewusstsein der Zusammengehörigkeit als Mitglieder des so verfassten Gemeinwesens mobilisieren können – bleibt dabei unbeleuchtet. Die eigentliche Integrationsleistung der Verfassung ist in ihren operativen Bestimmungen und deren Auslegung begründet, in der Art, wie sie, als interpretierte und angewendete Verfassung, die politische Koexistenz und Kooperation der Bürger organisiert.

Die Verfassung freiheitlicher Demokratien liefert nicht unmittelbar eine spezifische verbindende Gemeinsamkeit. Sie ist im Gegenteil die institutionelle Antwort auf die Frage, wie in einer Gesellschaft Verschiedener mit ganz unterschiedlichen Hintergründen, Funktionen und Überzeugungen friedliches Zusammenleben ermöglicht werden kann. Sie ist, mit anderen Worten, das Integrationsprogramm für eine differenzierte Gesellschaft.

Am deutlichsten zeigt sich das in dem Grundrecht, aus dem der Gedanke der Grund- und Menschenrechte überhaupt erwachsen ist: der Religionsfreiheit. Die konfliktträchtige Verschiedenheit der Religionen ist nicht daraus entstanden, dass den Menschen Religionsfreiheit eingeräumt wurde, sondern umgekehrt. In Europa haben wir erst nach einer langen Geschichte der Religionskriege gelernt, dass politische Einheiten den Kitt einer allen gemeinsamen Religion, den der Augsburger Religionsfrieden 1555 noch als notwendig voraussetzte, nicht benötigen, dass vielmehr nur die Freiheit, unterschiedlichen Religionen und Weltanschauungen anzuhängen, ein Zusammenleben in Frieden ermöglicht.

In den für moderne demokratische Verfassungen charakteristischen, in gleicher Weise auf Integration zielenden Verboten der Diskriminierung nach Religion, Rasse und sozialer Herkunft sind die großen Spaltungslinien angesprochen, an denen Aufruhr, Bürgerkrieg und Vernichtung aufgebrochen sind und nicht noch einmal aufbrechen sollen.

Dem unfriedlichen Kampf um Herrschaft und Vormacht zwischen konkurrierenden und gegnerischen Gruppen aller Art setzt die freiheitliche Demokratie Verfahren entgegen, die friedlichen Machtwechsel sichern sollen, auf Selbstbestimmung in dem bei kollektiven Entscheidungen möglichen Maß ausgerichtet sind, auf faire Interessenberücksichtigung und friedlichen Ausgleich zielen und den im friedlichen Kampf um die Macht Unterlegenen die Aussicht offenhalten, das Blatt zu wenden. Das zentrale Element dieser Ordnung, die periodische Wahl politischer Repräsentanten, wird daher vom Bundesverfassungsgericht als "Integrationsvorgang" bezeichnet.[4]

Konstitutiv für die Funktionsfähigkeit dieses Integrationsvorgangs ist freie und offene Kommunikation. Auch der verfassungsrechtliche Schutz der Kommunikationsfreiheiten hat insofern eine Integrationsfunktion, ebenso wie alle anderen in der Verfassung angelegten, im Detail teilweise erst durch die Verfassungsrechtsprechung entfalteten Regeln, die der Offenhaltung des politischen Wettbewerbs dienen. Das reicht im deutschen Verfassungsrecht von der Gewährleistung einer Organisation des Medienwesens, die Meinungsmonopole ausschließt, über hohe Hürden für Parteiverbote bis zu – unzureichend wirksamen – Regeln für die Parteienfinanzierung und allen möglichen sonstigen Beschränkungen politischer Selbstbegünstigung der jeweiligen Machthaber.

Auch die Gewährleistung wirtschaftlicher Freiheiten dient der politischen Integration. Der immer wieder als Meisterdenker des autoritären Staates missverstandene Hegel hat das so formuliert: "Das Prinzip der modernen Staaten hat diese ungeheure Stärke und Tiefe, das Prinzip der Subjektivität sich zum selbständigen Extreme der persönlichen Besonderheit vollenden zu lassen und zugleich es in die substantielle Einheit zurückzuführen und so in ihm selbst diese zu erhalten."[5] Der moderne Staat, heißt das, baut auf die – nicht grenzenlose, sondern eingehegte – Freiheit, in der bürgerlichen Gesellschaft eigene Zwecke zu verfolgen, und auf die Loyalität, die ihm gerade dadurch zuwächst.

Demokratien der kontinentaleuropäischen Tradition zeichnen sich darüber hinaus dadurch aus, dass sie soziale Gegensätze, wie sie sich aus der Freisetzung von Marktkräften ergeben können, und deren potenzielle politische Sprengkraft mit ausgeprägten sozialstaatlichen Elementen zu entschärfen suchen. Im deutschen Grundgesetz ist das ausgedrückt unter anderem im Sonderungsverbot für Privatschulen (Art. 7 I 3 GG), in der Koalitionsfreiheit, die das Recht zum Arbeitskampf einschließt (Art. 9 Abs. 3 GG), in der vorgesehenen Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG), in den vorgesehenen Möglichkeiten der Enteignung und Sozialisierung (Art. 14 Abs. 3, Art. 15 GG), im Sozialstaatsgebot (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG), in der Bindung der Haushaltspolitik an die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG), das unter anderem einen hohen Beschäftigungsstand einschließt, [6] und in der Bedeutung, die das Grundgesetz der Sicherung einheitlicher beziehungsweise gleichwertiger Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet beimisst (Art. 72 Abs. 2, Art. 106 Abs. 2. S. 3 Nr. 2 GG).

Absturz des Integrationsprogramms?

Das Integrationsprogramm der freiheitlich-demokratischen Verfassung ist nicht gegen Absturz gefeit. Gerade in diesem Jahr des 100. Geburtstags der Weimarer Verfassung werden wir daran immer wieder erinnert. Die Weimarer Verfassung war nicht ohne Schwächen, aber sie war eine freiheitliche, demokratische, für die damalige Zeit sehr fortschrittliche Verfassung. Als Integrationsprogramm hat sie, unter schwierigsten Bedingungen, trotzdem versagt. Die Folgen waren so grauenhaft, dass sie unter den vielen gescheiterten Verfassungen der kontinentaleuropäischen Zwischenkriegszeit des 20. Jahrhunderts zum Inbegriff der gescheiterten Verfassung geworden ist. Daran werden auch die vielen Veranstaltungen und Publikationen des aktuellen Jubiläumsjahrs, die mit Recht die guten Seiten dieser Verfassung hervorheben, nichts ändern.

Müssen wir aus der Weimarer Erfahrung und aus anderen Erfahrungen des Scheiterns von Demokratien, auch jüngeren, ganz aktuellen, den Schluss ziehen, dass die freiheitliche Demokratie eine besonders gefährdete Ordnung ist? In Medien, Politik und Wissenschaft ist, auch unter überzeugten Demokraten, diese Auffassung allgegenwärtig. Die Demokratie gilt als "Wagnis", als "riskante" Staatsform. In bürgerlichen Kreisen sah man das schon vor dem Scheitern der Weimarer Verfassung so – damals einfach deshalb, weil man der neuen vollberechtigten Wählerschicht, der Arbeiterschaft, nicht traute.[7] Dieses spezifische Misstrauen wird heute nicht mehr, zumindest nicht mehr offen, gepflegt. Bedenken gegen die politische Zurechnungsfähigkeit derer, die nicht zu den akademisch gebildeten "Eliten" gehören, kursieren heute als Bedenken gegen direktdemokratische Entscheidungsverfahren. Aber auch bezogen auf die repräsentative Demokratie hält sich zäh die Vorstellung der Demokratie als einer besonders gefährdeten, riskanten, labilen Angelegenheit.

Auch der berühmteste Merksatz der deutschen Staatsrechtslehre, das sogenannte Böckenförde-Diktum, transportiert diese Idee: "Der freiheitliche, säkularisierte Staat lebt von Voraussetzungen, die er selbst nicht garantieren kann. Das ist das große Wagnis, das er, um der Freiheit willen, eingegangen ist."[8] Darin steckt die Annahme, dass der freiheitliche Staat höhere Risiken berge als der unfreiheitliche, eben weil er als freiheitlicher definitionsgemäß die für seinen Bestand notwendigen Überzeugungen und Werthaltungen nicht mit Totalitätsansprüchen und Zwang gewährleisten könne. Mit dieser Lehre konnte Ernst-Wolfgang Böckenförde im traditionell freiheits- und demokratieskeptischen katholischen Milieu gerade deshalb erfolgreich um Zustimmung für die bundesrepublikanische Demokratie werben, weil Elemente der traditionellen Demokratieskepsis – sandkugeltheoretischer Glaube an die Notwendigkeit von Homogenitätskitt und an die Effektivität homogenitätssichernder Totalitätsansprüche und Zwangsmittel – darin anerkannt waren.

Wie sieht es aber empirisch aus? Die bisherige Erfahrung bietet dafür, dass an der Integration von Bürgern zu gelingender politischer Einheit oder an der Selbsterhaltung als politische Ordnung gerade Demokratien besonders häufig scheiterten, keine Anhaltspunkte. Im Gegenteil. Hybride Regime, die nur einzelne Elemente demokratischer Ordnung, vor allem allgemeine Wahlen, bei ansonsten fortbestehenden autokratischen Zügen aufweisen, gelten zwar tatsächlich als besonders instabil.[9] Auf einmal konsolidierte Demokratien im Vollsinn trifft das aber nicht zu, sie sind im Gegenteil nach bisheriger Erfahrung auch auf lange Sicht stabiler als nichtdemokratische Systeme.[10] Die prinzipielle komparative Labilitätsvermutung in Bezug auf die Demokratie, die sich in den einschlägigen Wagnis-Formeln ausdrückt, ist empirisch so haltlos wie theoretisch unplausibel.[11]

Fußnoten

1.
In gekürzter Fassung vorgetragen beim Forum für Zeitgeschehen der VolkswagenStiftung am 26. Februar 2019.
2.
Vgl. Gertrude Lübbe-Wolff, Integration durch Verfassung, in: Zeitschrift des Deutschen Juristinnenbundes 4/2009, S. 174–180, hier S. 174; dies., Homogenes Volk – über Homogenitätspostulate und Integration, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 4/2007, S. 121–127.
3.
Zur Theoriegeschichte in der deutschen Staatsrechtslehre vgl. Stefan Korioth, Europäische und nationale Identität: Integration durch Verfassungsrecht?, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Bd. 62, Berlin-New York 2003, S. 118–155, hier S. 121ff. Siehe auch die Beiträge in Hans Vorländer (Hrsg.), Integration durch Verfassung, Wiesbaden 2002.
4.
BVerfGE (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts) 6, 84 (93), ständige Rechtsprechung, siehe jüngst BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. Januar 2019 – 2 BvC 62/14 –, Rn. 44.
5.
Georg Friedrich Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts, Bd. 7, hrsg. v. Eva Moldenhauer/Karl Markus Michel, Frankfurt/M. 1970, §260, S. 407.
6.
Vgl. §1 S. 2 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft.
7.
Vgl. Richard Thoma, Das Reich als Demokratie, in: Gerhard Anschütz/Richard Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 1, Tübingen 1930, S. 186–200, hier S. 189, S. 200.
8.
Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Entstehung des Staates als Vorgang der Säkularisation (1967), in: ders., Staat, Gesellschaft, Freiheit, Frankfurt/M. 1991, S. 92–114, hier S. 112.
9.
Vgl. Elena Slinko et al., Regime Type and Political Destabilization in Cross-National Perspective: A Re-Analysis, in: Cross-Cultural Research 51/2017, S. 26–50, hier S. 35ff.; Carl Henrik Knutsen/Håvard Mokleiv Nygård, Institutional Characteristics and Regime Survival: Why Are Semi-Democracies Less Durable Than Autocracies and Democracies?, in: American Journal of Political Science 59/2015, S. 656–670, hier S. 656 passim.
10.
Vgl. statt vieler Slinko et al. (Anm. 9), S. 35ff.
11.
Zur Theorie Wolfgang Merkel/Julian Brückner/Hans-Jürgen Wagner, System, in: Raj Kollmorgen/Wolfgang Merkel/Hans-Jürgen Wagner (Hrsg.), Handbuch Transformationsforschung, Wiesbaden 2015, S. 31–45, hier S. 38f.; Gertrude Lübbe-Wolff, Demokratie – die riskante Staatsform?, Eröffnungsvortrag, 20. Österreichischer Juristentag, Salzburg, 24.5.2018, erscheint als Konferenzpublikation.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Gertrude Lübbe-Wolff für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.