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23.5.2005 | Von:
Manuel Fröhlich

Die UNO-Generalsekretäre

Der Generalsekretär in der UN-Charta

Das Amt des UN-Generalsekretärs stellt eine völkerrechtliche Innovation dar.[4] Nie zuvor war einer einzelnen Person in Fragen der Friedenswahrung eine derart wichtige politische Rolle zugeschrieben worden. Die UN-Charta tut dies durch die Bestimmungen des Kapitels XV. Nach Art. 97 ist der Generalsekretär "der höchste Verwaltungsbeamte der Organisation". Damit fällt ihm die Leitung einer über die ganze Welt verstreuten Administration zu, die sich aus Mitarbeitern aller Kontinente zusammensetzt und deren Tätigkeiten in sechs Amtssprachen dokumentiert werden. Die Leitung von Sitzungen und Konferenzen, das Aufstellen von Arbeitsprogrammen und Tagesordnungen, die Auswahl des Personals sowie die Vertretung der Organisation nach außen hin sind nur einige der Tätigkeiten, die der Generalsekretär in dieser Eigenschaft wahrnimmt.

Wenngleich bereits diese Management-Dimension seiner Arbeit unzweifelhaft politische Elemente beinhaltet, ist es Art. 98, der den Handlungsspielraum des Generalsekretärs näher bestimmt. Danach nimmt er "alle sonstigen ihm (von den Hauptorganen) zugewiesenen Aufgaben wahr". Über die Verwaltungsleitung hinaus steht es also beispielsweise der Generalversammlung oder dem Sicherheitsrat frei, den Generalsekretär mit der Ausführung einer bestimmten Aufgabe zu betrauen. Schon in den ersten Jahren der Vereinten Nationen wurde deutlich, dass diese Bestimmung sich keinesfalls in bloßen Buchhaltungsdiensten erschöpft.

Der Generalsekretär kann im Auftrag der anderen Hauptorgane Vermittlungsmissionen übernehmen (wie etwa die oben beschrieben Reise Hammarskjölds) oder Beschlussvorlagen zur Lösung diverser Probleme erarbeiten - wie etwa im Falle Boutros-Ghalis, der 1992 den Auftrag erhielt, eine "Agenda für den Frieden" auszuarbeiten, welche die Funktionen der UNO nach dem Ende des Kalten Krieges neu ausrichten sollte.[5] In der Übernahme solcher Arbeitsaufträge liegt mithin ein nicht unerhebliches Potenzial für politische Führung. Dies verbindet sich mit einer zweiten Aussage von Art. 98, wonach der Generalsekretär alljährlich vor der Generalversammlung Bericht über die Tätigkeit der Organisation erstattet. Dieses - zunächst eher in Form eines Rechenschaftsberichtes angelegte - Dokument hat sich relativ schnell zu einem "Bericht zur Lage der Welt" entwickelt, den die Generalsekretäre als politisches Führungsinstrument nutzen.

Das Amt des Generalsekretärs erhält jedoch seine spezifischen Kompetenzen erst in Art. 99 der Charta. Danach kann er "die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit lenken, die nach seinem Dafürhalten geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden". So unspektakulär sich diese Bestimmung anhört, so groß ist die Konsequenz dieses Artikels. Der Generalsekretär wird hier direkt mit jenem Organ verbunden, dem nach Art. 24 die "Hauptverantwortung" für Frieden und Sicherheit obliegt. Um sein Urteilsvermögen nach Art. 99 jedoch anwenden zu können, braucht der Generalsekretär möglichst genaue Informationen, um die Lage auch richtig einschätzen zu können. Aus Art. 99 entwickelte sich die von allen Amtsinhabern genutzte Kompetenz zur selbständigen Einsetzung so genannter "Fact-Finding-Missions", mit denen der Generalsekretär persönlich oder durch Abgesandte Informationen vor Ort sammeln oder gar durch das Angebot so genannter "Guter Dienste" eigene Vermittlungsinitiativen ergreifen kann. Anders als bei einer Aktion nach Art. 98 ist der Generalsekretär dabei nicht auf eine Ermächtigung durch ein anderes Hauptorgan angewiesen, sondern unternimmt diese Aktivitäten eigenständig.

Die besondere Verantwortung des Generalsekretärs nach Art. 99 findet ihre Legitimationsbasis schließlich in Art. 100 der Charta, nach dem der Generalsekretär und seine Mitarbeiter sich in ihren Handlungen nicht einseitig durch Einflussversuche einzelner Staaten beeinflussen lassen dürfen. Diese Erfordernis einer ausschließlich internationalen Loyalität zu den Zielen und Prinzipien der Charta bringt den Generalsekretär regelmäßig in prekäre Situationen: Wie kann er sich unterschiedlichen Versuchen zur Einflussnahme widersetzen? Wer sagt ihm, was in einem gegebenen Konflikt die konkrete Bedeutung der doch sehr allgemeinen Vorgaben der Charta bedeuten? Die Praxis der bisherigen Amtsinhaber zeigt, dass es bei der Beantwortung all dieser Fragen auch auf ganz persönliche Eigenschaften und Ansichten der Generalsekretäre ankommt. Sie stehen vor der Aufgabe, auf der Basis einer politischen Ethik zu handeln, die zwischen den hehren Prinzipien der Charta und den machtbewehrten Interessen der Mitgliedstaaten vermitteln kann.


Fußnoten

4.
Vgl. Manuel Fröhlich, Dag Hammarskjöld und die Vereinten Nationen. Die politische Ethik des UN-Generalsekretärs, Paderborn u.a. 2002, S. 42 - 60 mit weiteren Nachweisen. Zum Überblick vgl. Klaus Dicke, Der 'starke Generalsekretär' - Was bewirkt der Mann an der Spitze der UN-Administration?, in: Ulrich Albrecht (Hrsg.), Die Vereinten Nationen am Scheideweg. Von der Staatenorganisation zur internationalen Gemeinschaftswelt?, Hamburg 1998, S. 70 - 88; Kjell Skjelsbaek/Gunnar Fermann, The UN Secretary-General and the Mediation of International Disputes, in: Jacob Bercovitch (Hrsg.), Resolving International Conflicts. The Theory and Practice of Mediation, Boulder-London 1996, S. 75 - 104.
5.
Vgl. UN Doc. A/47/277-S/24111 vom 17. 6. 1992.