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23.5.2005 | Von:
Manuel Fröhlich

Die UNO-Generalsekretäre

Die Erfahrungen der Amtszeiten

Der Traum Roosevelts von dem allseits anerkannten und handlungsfähigen "World's Moderator", wie er den Posten gerne genannt hätte, hatte sich schon gleich zum Anfang der Tätigkeit der UNO verflüchtigt.[7] Trygve Lie (1946 - 1952) hatte zunächst schlicht mit dem Aufbau des Hauptquartiers der Vereinten Nationen zu tun. Politisch ging es um die Abgrenzung der Einflusssphären zwischen Ost und West nach dem Krieg. Sowohl die russischen Truppen im Iran wie auch die britischen in Griechenland wurden zum Gegenstand heftiger Auseinandersetzungen, bei denen der Generalsekretär sich mühte, Fakten von Propaganda zu trennen.

In die Amtszeit Lies fallen auch die ersten Vermittlungsversuche im Nahen Osten, bei denen Lies Abgesandter, Graf Folke Bernadotte, einem Anschlag zum Opfer fiel. Dessen Stellvertreter Ralph Bunche vermittelte dennoch einen Waffenstillstand, wofür er 1950 den Friedensnobelpreis erhielt. Schon damals sah sich Lie mit der Notwendigkeit konfrontiert, eigene militärische Beobachter der UNO im Krisengebiet zu stationieren. Früh forderte er deshalb die Errichtung einer eigenen UN-Friedenstruppe. Das in der Charta vorgesehene Konzept gemeinsamer Streitkräfte war durch die Ost-West-Konfrontation blockiert. Zu den dramatischsten Ereignissen in seiner Amtszeit gehörte sicherlich die Reaktion der UNO auf den Überfall Südkoreas durch Nordkorea im Jahre 1950. Die in Abwesenheit Moskaus im Sicherheitsrat beschlossene Militärmaßnahme zur Abwehr Nordkoreas besiegelte letztlich auch Lies politisches Schicksal.

Die Sowjetunion entzog Lie das Vertrauen und missachtete ihn konsequent. Zugleich stellte die amerikanische Seite im Umfeld der Kommunistenjagd des Senators McCarthy die UNO-Bediensteten unter Generalverdacht; das FBI ermittelte im Hauptquartier. Lies "Wiederwahl" im November 1950 fand - bedingt durch das sowjetische Veto im Sicherheitsrat - durch Beschluss der Generalversammlung statt, die seine Amtsdauer um drei Jahre verlängerte. Zwei Jahre später trat er resigniert zurück. Sein großer konzeptioneller Entwurf, ein Friedensplan für die nächsten zwanzig Jahre,[8] der konkrete Schritte zur Überwindung der Konfrontation zwischen den Supermächten vorsah, blieb weitgehend unbeachtet.

Mit der Wahl Hammarskjölds (1953 - 1961) dachten die Ratsmitglieder zunächst, einen zurückhaltenden "Technokraten" nach dem umstrittenen "Politiker" Lie gewählt zu haben. Tatsächlich konzentrierte sich Hammarskjöld zunächst auf eine interne Reform und legte auch das Problem mit dem FBI bei. In seiner weiteren Amtszeit entwickelte er sich jedoch zu einem unzweifelhaft politischen Generalsekretär, der aus eigenem Mandat insbesondere dort handelte, wo er ein "Vakuum" erkannte, das die Gefahren eines unmittelbaren Konfliktes zwischen den Großmächten beinhaltete. Weltweite Anerkennung erlangte er zunächst durch seine persönliche Verhandlungsmission in Peking, wo er mit der Führung der Volksrepublik (die damals nicht Mitglied der UNO war) erfolgreich über die Freilassung dort festgehaltener amerikanischer Soldaten aus dem Korea-Krieg verhandelte. Entscheidend war sein Einfluss dann ein Jahr später auch bei der Reaktion auf die Suez-Krise. Hammarskjöld gelang es, die Krise zwischen Ägypten auf der einen Seite und dem von Großbritannien und Frankreich auf der anderen Seite unterstützen Israel zu entschärfen, nachdem sowohl die USA als auch die Sowjetunion kurz davor standen, sich militärisch einzuschalten. Dies bewerkstelligte er mit der improvisierten Aufstellung einer internationalen Notfalltruppe, deren Mandat und Praxis stilbildend für das damit neu geschaffene - und in der Charta nicht vorgesehene - Instrument der Blauhelme wurde. Eben dieses Instrument setzte Hammarskjöld auch im gerade unabhängig gewordenen Kongo ein. Seine Weigerung, mit den UNO-Soldaten weder auf der Seite der (östlich unterstützen) Zentralregierung unter Lumumba noch auf Seiten der (westlich unterstützen) Sezessionisten in Katanga militärisch einzugreifen, brachte ihm Vorwürfe beider Seiten ein. Auf einer Vermittlungsreise im September 1961 stürzte seine Maschine unter ungeklärten Umständen bei Ndola ab.

Schon auf der Generalversammlung 1960 hatte er sich wütenden Angriffen Nikita Chruschtschows zu stellen, der angesichts des politisch zu machtvoll gewordenen Generalsekretärs die Abschaffung des Postens und die Einführung einer blockgebundenen "Troika" forderte. Hammarskjölds Erfolg im Suez wurde durch die gleichzeitige Machtlosigkeit gegen die sowjetische Intervention in Ungarn sowie weitere Misserfolge in Guatemala oder Algerien gemindert. In seiner berühmten Oxford-Rede hat er gleichwohl das Ideal des internationalen Bediensteten prägend für all seine Nachfolger etabliert und eine bislang ungekannt aktive, politische Rolle des Generalsekretärs begründet.[9] Hammarskjöld wurde posthum mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet.

Auch die Wahl U Thants (1961 - 1971) galt erneut als die Wahl eines eher unauffälligen Kandidaten nach einem stark politisch aktiven Generalsekretär. Er bot u.a. mit seinem Brief an Kennedy und Chruschtschow den beiden Supermächten eine Kommunikationsebene, die eine (auch auf weiteren diplomatischen Kanälen vorbereitete), gesichtswahrende Lösung der Kuba-Krise 1962 ermöglichte. Im Kongo verfolgte er einen harten Kurs und schreckte nicht davor zurück, die UN-Soldaten auch in regelrechte Kampfeinsätze zu schicken. Sowohl im Vietnamkrieg als auch beim Einmarsch der Truppen des Warschauer Paktes in die Tschechoslowakei war er jedoch trotz wiederholter Initiativen nicht in der Lage, eine wesentliche Rolle zu spielen. Als er 1967 nach der Aufkündigung des Stationierungsabkommens für die UNEF-Truppe durch Ägypten den Rückzug der Blauhelme anordnete und dem sich unmittelbar anschließenden Sechstagekrieg nichts entgegensetzen konnte, hatte er zugleich den Höhepunkt der Kritik an seiner Person und Amtsführung erreicht. Erneut war aber auch deutlich geworden, wie sehr der Generalsekretär von der Unterstützung der Mitgliedstaaten abhängig ist. Der gläubige Buddhist hatte schon seine Wiederwahl nur noch aus Pflichtgefühl angenommen und zog sich nach seiner Amtszeit schwer krank zurück.

Die Amtszeit Kurt Waldheims (1972 - 1981) war durch die Gleichzeitigkeit des Ost-West- wie auch des Nord-Süd-Konfliktes geprägt. Auch Waldheim musste 1973 einem weiteren Krieg im Nahen Osten mehr oder weniger tatenlos zusehen. Seine Bemühungen um die Freilassung der Geiseln aus der amerikanischen Botschaft in Teheran waren nicht unmittelbar von Erfolg gekrönt; die Geiselnahme steht jedoch symptomatisch für das Aufkommen des neuartigen, internationalen Terrorismus. Die frustrierende Lage im Libanon und ein Beschluss der Generalversammlung, in der Zionismus und Rassismus gleichgesetzt wurden, wurden auch dem Generalsekretär persönlich angelastet. Waldheim suchte in dieser Situation eine prononcierte politische Positionierung zu vermeiden und stattdessen durch stille Diplomatie zu arbeiten. In seinen eigenen Worten brauchte das Amt "keinen weltfernen visionären Intellektuellen (...), sondern einen handfesten Praktiker, der mit großer Geduld den Kontakt und das Gespräch mit jedermann suchte".[10] Die Rücksichtnahme auf die Interessen aller ständigen Sicherheitsratsmitglieder brachte ihm so einerseits die schließlich am Widerstand Chinas gescheiterte Anwartschaft auf eine dritte Amtszeit ein, lässt ihn jedoch im Vergleich zu seinen Amtskollegen auch als passiv erscheinen. Ähnlich wie diese, konnte er aber gegen unmittelbare Großmachtinterventionen, wie im Falle des sowjetischen Einmarschs in Afghanistan 1979 wenig ausrichten. Die Debatte um seine zunächst verschwiegene Rolle in der deutschen Wehrmacht legte im Nachhinein einen Schatten über seine Amtszeit.

Das Bild der Amtszeit Javier Pérez de Cuéllars (1982 - 1991) ist zweigeteilt. Während seine erste Amtsperiode durch die finanziell prekäre Situation der UNO, die Machtlosigkeit in Afghanistan oder im Falkland-Krieg geprägt war, wurde die zweite Amtszeit - bedingt durch das Tauwetter in der Blockkonfrontation und den Kurswechsel Gorbatschows - von einer Wiederbelebung der Möglichkeiten der UNO und des Generalsekretärs bestimmt. Erfolge bei der Beilegung der Konflikte in Afghanistan, Angola, Kambodscha, Namibia und dem Krieg zwischen dem Iran und dem Irak verbinden sich mit der symbolischen Verleihung des Friedensnobelpreises an die UN-Blauhelme 1988. Kurz vor Beginn des mit UN-Mandat geführten Krieges gegen den Irak nach der Invasion in Kuwait 1991, hatte de Cuéllar noch eine "last-Minute"-Vermittlungsreise nach Bagdad angetreten, die er jedoch erfolglos und gedemütigt abbrechen musste. Dies konnte aber die insgesamt gewachsene Rolle der UNO nicht schmälern.

Der bereits erwähnte Auftrag an Boutros-Ghali (1992 - 1996), eine "Agenda für den Frieden" zu erarbeiten, kann symptomatisch für einen Großteil seiner Amtszeit gelten. Der Ägypter wollte im Nachklang zu Vorstellungen einer nunmehr anbrechenden "neuen Weltordnung" den Anspruch globaler Führung durch die Weltorganisation etablieren.[11] Das ihm zunächst auch vom Sicherheitsrat zugestandene Vertrauen in die friedenssichernde Fähigkeit des Generalsekretärs und der Blauhelme wurde jedoch in den bürgerkriegsähnlichen Konflikten im auseinander fallenden Jugoslawien oder in Somalia schnell zurückgezogen. Erfolge in Kambodscha, Haiti oder Mozambique konnten nicht das Versagen der UNO bei der Tragödie in Srebrenica oder beim Völkermord in Ruanda, bei dem binnen weniger Wochen ca. 800 000 Menschen getötet wurden, überdecken. Erneut ist die Zuweisung von Verantwortung und Schuld allenfalls gebrochen möglich: In Somalia operierten die US-Soldaten außerhalb des UN-Rahmens; in Jugoslawien und Ruanda fehlten politischer Wille und militärische Ressourcen der Mitgliedstaaten, um die ethnischen Säuberungen und den Völkermord aufzuhalten. Boutros-Ghalis nicht zuletzt in den USA innenpolitisch bedingte "Abwahl" beendete einstweilen einen allzu selbstbewusst vorgetragenen Anspruch globaler Führung. Seine Konzepte von Konfliktnachsorge sowie eine durch die von ihm maßgeblich initiierten Weltkonferenzen erhöhte Aufmerksamkeit vormals als nachgeordnet angesehener, sozialer und wirtschaftlicher Konfliktursachen legten gleichwohl wichtige Grundlagen für die anhaltende Debatte um globales Regieren.

Kofi Annan (seit 1997)[12] galt vor diesem Hintergrund zunächst als Mann Washingtons, der sich auf die interne Reform der Organisation konzentrieren würde. Tatsächlich hat er seit seinem Amtsantritt eine Reihe durchaus einschneidender Reformprojekte initiiert und vollendet, die größere Effizienz der Bürokratie und einen effektiveren Management-Stil im Hauptquartier etabliert haben. Auch konzeptionell hat er die Organisation und ihre Mitgliedstaaten in neue, geradezu revolutionäre Debatten um eine Qualifizierung des uneingeschränkten Souveränitätsprinzips geführt. Als Lehre aus Srebrenica und Ruanda verweist er auf eine notfalls auch durch die Staatengemeinschaft militärisch durchzusetzende "Verantwortung zum Schutz" der Bevölkerung.[13] Erfolgen in Nigeria oder Ost-Timor stehen Rückschläge bei Verhandlungen mit den Taliban oder zuletzt in Zypern entgegen. Sein Vermittlungserfolg mit Saddam Hussein 1998 löste sich bald wieder in Enttäuschung auf.

Den Irakkrieg im Jahre 2003 konnte Annan nicht aufhalten, den Kosovo-Einsatz der NATO außerhalb des UN-Rahmens nahm er hin. Reforminitiativen zur besseren Gestaltung der Friedenseinsätze oder zur Einbindung der Zivilgesellschaft in die UNO prägen die Jahre seit 1997. Neuartige, netzwerkähnliche Strukturen wie die des Globalen Paktes zur Einbindung der Privatwirtschaft in eine sozial verträgliche Gestaltung der Globalisierung sind zusammen mit dem von ihm vorangetriebenen Projekt der Millennium-Entwicklungsziele, die bis 2015 erreicht sein sollen, Markenzeichen seiner Amtszeit, die er durch eine umfassende Reform der UNO krönen will.[14] Seine Aufsichtspflicht im Rahmen des "Öl-für-Nahrung"-Programms der UNO sowie Skandale um UN-Blauhelmtruppen ließen ihn insbesondere in den USA in die Kritik geraten. Oftmals steht dabei - wie so oft in der Geschichte der Vereinten Nationen - der Generalsekretär aber auch als Stellvertreter für in Wahrheit gegen die Organisation gerichtete Angriffe. Schon U Thant hat die Rolle des "Sündenbocks" als "einen wichtigen Teil der Rolle des Generalsekretärs" bezeichnet.[15]


Fußnoten

7.
Vgl. Benjamin Rivlin, The UN-Secretary-Generalship at Fifty, in: Paradigms, 8 (1994), S. 49 - 70; Josef-Thomas Göller, Anwälte des Friedens. Die UNO und ihre sechs Generalsekretäre, Bonn 1995; Helmut Volger, Geschichte der Vereinten Nationen, München-Wien 1995.
8.
Vgl. Trygve Lie, Memorandum of Points for Consideration in the Development of a Twenty-Year Program for Achieving Peace Through the United Nations, in: Andrew W. Cordier/Wilder Foote (Hrsg.), Public Papers of the Secretaries General of the United Nations, Vol. I, New York-London 1969, S. 296 - 303.
9.
Vgl. Dag Hammarskjöld, The International Civil Servant in Law and in Fact, in: Andrew Cordier/Wilder Foote (Hrsg.), Public Papers of the Secretaries-General of the United Nations, Vol. V, New York-London 1975, S. 471 - 489. Diese Rolle gründete er auf eine beachtlich tiefgründige politische Ethik, die er u.a. in Korrespondenzen mit Martin Buber und Albert Schweitzer entwickelte. Vgl. M. Fröhlich, (Anm. 4).
10.
K. Waldheim (Anm. 6), S. 76.
11.
Vgl. Boutros Boutros-Ghali, Global Leadership after the Cold War, in: Foreign Affairs, 75 (1996), S. 86 - 98.
12.
Vgl. Manuel Fröhlich, Die Annan-Agenda, Prägungen, Erfahrungen und Schwerpunkte der Amtszeit Kofi Annans, in: Kofi Annan, Die Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert. Reden und Beiträge 1997 - 2003, S. 14 - 58; Friederike Bauer, Kofi Annan. Ein Leben für den Frieden, Frankfurt/M. 2005.
13.
Vgl. dazu den Bericht der so genannten Axworthy-Commission: The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, September 2001 (http://www.dfait-maeci.gc.ca/iciss-ciise/pdf/commission-report.pdf).
14.
Vgl. jüngst Annans Reformbericht "In larger freedom" (UN Doc. A/59/2005 vom 21. 3. 2005).
15.
Sithu U Thant, Die Rolle des Generalsekretärs der Vereinten Nationen, in: Vereinte Nationen, 19 (1971), S. 160.