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21.3.2005 | Von:
Edzard Schmidt-Jortzig

Reformbedürftigkeit des deutschen Föderalismus

Die Reform des föderalen Systems muss vor allem eine Verantwortungsentflechtung zwischen Bund und Ländern erreichen, und zwar bei den Gesetzgebungszuständigkeiten, den Mitspracherechten und der Mischfinanzierung.

Einleitung

Nachdem die Bemühungen "zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung" - so die offizielle Bezeichnung der gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat - Ende 2004 vorerst gescheitert sind,[1] gibt es allerlei Anstrengungen und Initiativen, um die Arbeit doch noch zu einem Ergebnis zu bringen. Zu offenkundig ist einfach der Reformbedarf, um sich mit dem "Esgeht nicht" abfinden zu können. Seit Jahren sind die Anzeichen immer deutlicher geworden. Die föderative Ordnung in Deutschland krankt an Undurchsichtigkeit, bürokratischer Verkrustung, Verschleierung der Verantwortlichkeiten, vielfältigen Syndromen der Verzögerung und Verhinderung von Vorhaben ("Blockade") und einer schleichenden Unitarisierung. Das zeigte sich vor allem bei den ebenso großen wie kaum noch zu bewerkstelligenden Umbauerfordernissen im Gesundheitswesen, der Renten- und Pflegeversicherung, beim Steuerrecht oder bei der Deregulierung im Bereich von Wirtschaft und Arbeit. Daraus folgt nicht nur eine Lähmung der Handlungsfähigkeit des deutschen Staates, sondern auch ein steter Niedergang der Wertschätzung des Systems bei den Bürgern. Sie durchschauen die Verhältnisse nicht mehr, können nicht wirksam darauf Einfluss nehmen und trauen dem Staat immer weniger zu. Politikverdrossenheit ist die Folge.

Was erweist sich in der Staatsstruktur als besonders reformbedürftig, was sollte, um wieder bewegungsfähig zu werden, zuallererst erneuert werden? Was hätte die gescheiterte Kommission also auf jeden Fall anstreben und im besten Falle erreichen können? Und was ist aus Sicht der Verfassung, aus fachjuristischer Perspektive das Notwendige, was sie wieder zu einer leistungsfähigen und zeitgerechten Grundordnung machen kann, die den Herausforderungen der heutigen Welt gerecht wird?

Zu unterscheiden ist sicher zwischen den kurzfristig konkret und den mittelfristig grundsätzlich nötigen Reformen. Zu Ersteren gehört vor allem die Wiederherstellung voller Verantwortlichkeiten und ihre klare Zuteilung auf eine der beiden Staatsebenen, Bund oder Länder. Das bezieht sich auf die Entflechtung der Gesetzgebungszuständigkeiten, aber auch auf die Reduzierung der Mitwirkungsmöglichkeiten der einen bei der jeweils anderen Seite und den Abbau der Mischfinanzierung. Vor dem Hintergrund der sich weiter verdichtenden EU muss gewiss auch die europabezogene Handlungsfähigkeit des deutschen Bundesstaates verbessert werden. Die mittelfristig grundsätzlich nötigen Reformen dagegen zielen auf die statischen Voraussetzungen eines validen Bundesstaates, seine Grundbausteine und Strukturen. Hier geht es etwa um den angemessenen Leistungsstand der föderalen Glieder als solchen, also Zuschnitt und Stärke von Bund und Ländern und um ihre mögliche Ebenbürtigkeit, so dass sie einander konstruktive, sich ergänzende Partner sein können. Die Fragen von Behauptungsvermögen, instrumenteller Ausstattung und finanzieller Lebensfähigkeit der Länder gehören hierher und ebenso die Ordnungslinien des bundesstaatlichen Finanzausgleichs.

Zuallererst aber müsste das bundesstaatliche Bewusstsein der Menschen angefacht werden. Eine große Tageszeitung überschrieb ihren Kommentar zum schleppenden Fortgang der Reformüberlegungen nicht unpassend einmal mit der Formel "Unentschiedene Föderalisten" und meinte, man werde der Bundesrepublik vielleicht einmal nachsagen, dass sie "ein Bundesstaat ohne überzeugte Föderalisten gewesen sei".[2] Dazu darf es nicht kommen, denn dann wird eine Erneuerung des Föderalismus nicht gelingen. Natürlich ist auf der Basis des Grundgesetzes der bundesstaatliche Zuschnitt Deutschlands ohne Alternative. Art. 79 Abs. 3 GG erklärt "die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung" für unabänderlich. Aber der Bundesstaat kann eben auch an Entkräftung scheitern, an Erlahmung der Lebensgeister und der Fähigkeit, sich beständig anzupassen und zu modernisieren.

Man muss sich also die Argumente aus der geschichtlichen Gewachsenheit Deutschlands und einer Integration des Gesamten aus seinen Gliedern wieder vor Augen führen, die Vorteile der Gewaltenhemmung durch Verteilung staatlicher Macht auf zwei Ebenen verinnerlichen, die Möglichkeiten einer mehrstufigen demokratischen Teilhabe wieder schätzen lernen und die praktischen, innovativen Vorzüge neu entdecken.[3] Letzteres betrifft ja nicht nur die sachliche Überlegenheit ortsnaher Problemlösungen und die Aktivierbarkeit endogener Leistungskräfte, sondern auch dieNutzung von Wettbewerbsmechanismen zur Entdeckung wirksamerer Regelungswege oder die effizientere Verwendung der von oben zufließenden Mittel. Ohne die Überzeugung von der Überlegenheit bundesstaatlicher Ordnung, ohne einen wirklichen Willen zum Föderalismus wird selbst eine technisch noch so gelungene Reform letztlich wenig Gewinn bringen.


Fußnoten

1.
Die Kommission wurde durch gleichlautende Beschlüsse von Bundestag und Bundesrat am 16. bzw. 17. 10. 2003 eingesetzt (BT-Drucks. 15/1685 und BR-Drucks. 750/03) und ließ am 17. 12. 2004 durch die beiden Vorsitzenden ihr Misslingen feststellen.
2.
Stefan Dietrich, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 18. 11. 2004, S. 1.
3.
Zur Legitimation des Bundesstaates im Einzelnen Josef Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus im Grundgesetz, in: ders./Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 1990, § 98 Rn. 299ff. Zur Notwendigkeit immer neuer Vergegenwärtigung und Beabsichtigung im Übrigen schon Georg Wilhelm Friedrich Hegel, Die Verfassung Deutschlands (1800 - 01), in: Werke 1, Frühe Schriften, 1971, S. 461: "Was nicht mehr begriffen werden kann, ist nicht mehr."