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21.3.2005 | Von:
Rainer-Olaf Schultze

Die Föderalismusreform zwischen Anspruch und Wirklichkeit

Die angestrebte Grundgesetzmodernisierung ist weit hinter den von der Politik selbst gesteckten Reformzielen zurückgeblieben. Gescheitert ist die Kommission an den strukturellen Faktoren der bundesrepublikanischen Politikverflechtung.

Einleitung

Trotz 13 Monate intensiver Verhandlungen scheiterte die gemeinsame Föderalismus-Kommission von Bundestag und Bundesrat in ihrem Versuch der "Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung"[1]. Dabei schienen die beiden Kommissionsvorsitzenden, Franz Müntefering und Edmund Stoiber, in ihrem Vorentwurf vom 13. Dezember des vergangenen Jahres auf verschiedenen Reformfeldern für die Länder- wie Bundes-Seite annehmbare Kompromissvorschläge erarbeitet zu haben. Folgt man der öffentlichen Wahrnehmung, waren es die unüberbrückbaren Gegensätze in Sachen Bildungs- und Hochschulpolitik, die eine Einigung verhinderten, so dass die Kommission am 17. Dezember ihre Arbeit unverrichteter Dinge beendete.

Entgegen dieser Einschätzung soll im Folgenden gezeigt werden, dass die angestrebte Grundgesetzmodernisierung weit hinter den von der Politik selbst gesteckten Reformzielen zurückblieb. Ursächlich für das Scheitern der Reformbemühungen sind strukturelle Faktoren der bundesrepublikanischen Politikverflechtung,[2] nicht der Streit um die Kompetenzabgrenzung in der Bildungs- und Hochschulpolitik; allerdings lieferte er - und zwar beiden Seiten bzw. verschiedensten Akteuren - einen willkommenen Anlass, den Reformprozess scheitern zu lassen und am Status quo festzuhalten. Einen Erfolg versprechenden Ausweg aus den Reformblockaden verspricht nicht die Wiederaufnahme und Modifizierung der erarbeiteten Vorschläge, sondern allein die Rückbesinnung auf die Reformziele und die Verfolgung innovativer Reformwege.

Die Reformziele, die der Kommission vorgegeben wurden, waren weitreichend. Laut Einsetzungsbeschlüssen sollten die Kommissionsmitglieder Vorschläge erarbeiten mit dem Ziel, "die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern", "die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen" sowie "die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern".[3] Zu diesem Zweck sollten vor allem "die Zuordnung von Gesetzgebungszuständigkeiten auf Bund und Länder, die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder in der Bundesgesetzgebung und die Finanzbeziehungen (insbesondere Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen) zwischen Bund und Ländern" überprüft und die Frage der Modernisierung des Föderalismus vor dem "Hintergrund der Weiterentwicklung der Europäischen Union und der Situation der Kommunen" beleuchtet werden.

Die Aufgabenstellung trug damit in verschiedener Hinsicht den Reformforderungen Rechnung, wie sie seit geraumer Zeit beständig von Wissenschaft und Politikberatung angemahnt werden,[4] um den allzu offenkundigen Reformblockaden und Effizienzmängeln der Politikverflechtung und den damit verbundenen Legitimationsverlusten des politischen Systems zu begegnen: den Notwendigkeiten der klaren Zurechenbarkeit von Verantwortung durch Entflechtung, der Durchschaubarkeit der politischen Strukturen und Entscheidungsprozesse, der verbesserten Beteiligungsmöglichkeiten durch Subsidiarität, der Stärkung der Parlamente gegenüber den Exekutiven sowie des solidarischen Wettbewerbs bei Wahrung der Gemeinschaftlichkeit.[5]

Allerdings fehlte in den Einsetzungsbeschlüssen der explizite Hinweis auf den Grundsatz des solidarischen Wettbewerbs. Ebenso wurden zentrale Kernbereiche einer jeden Föderalismusreform aus der Kommissionsarbeit ausgeklammert: die Frage der Länderneugliederung und die Hauptelemente des Finanzföderalismus, des Steuerverbundes, des horizontalen Finanzausgleichs und des "Solidarpakts 2019" für die neuen Bundesländer.


Fußnoten

1.
Der Beitrag analysiert Zielsetzungen und Ergebnisse der Föderalismus-Reformkommission anhand der öffentlich, via Internet (unter http://www. bundesrat.de) zugänglichen Dokumente der Kommission sowie der Berichterstattung in der überregionalen Presse; auf Letztere kann im Folgenden nicht gesondert verwiesen werden. Jörg Broschek und Nina Gerstenkorn sei für die Unterstützung bei der Aufbereitung der Dokumente gedankt.
2.
Die Literatur zum bundesdeutschen Föderalismus ist kaum mehr zu übersehen; zum Einstieg vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1998; Roland Sturm, Föderalismus in Deutschland, Opladen 2001; Fritz W. Scharpf, Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa, Frankfurt/M.-New York 1994; Arthur Benz/Gerhard Lehmbruch (Hrsg.), Föderalismus (PVS Sonderheft 32), Wiesbaden 2002.
3.
Die Einsetzungsbeschlüsse sind abgedruckt in: Deutscher Bundestag, 66. Sitzung/16.10. 2003, BT-Drucksache 15/1685; Bundesrat, 792. Sitzung/17.10. 2003, BR-Drucksache 730/03, zit. in: Dokumente (Anm. 1).
4.
Über die zahlreichen Diskussionsbeiträge und Reformvorschläge aus Wissenschaft und Politikberatung vgl. u.a. Rudolf Hrbek/Annegret Eppler (Hrsg.), Deutschland vor der Föderalismus-Reform. Eine Dokumentation, Tübingen 2003, sowie die Beiträge in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), 53 (2003) 29 - 30, und in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 35 (2004) 3.
5.
Vgl. Bertelsmann Stiftung, Entflechtung 2005, Gütersloh 2000; dies., Eckpunkte für eine erfolgreiche Modernisierung des deutschen Bundesstaates. Ein Maßstäbepapier, Gütersloh, hekt., 19.11. 2004.