APUZ Dossier Bild

21.3.2005 | Von:
Martin Große Hüttmann

Wie europafähig ist der deutsche Föderalismus?

Wie steht es um die Europafähigkeit der bundesstaatlichen Ordnung? Dabei spielt der "Europa-Artikel" 23 Grundgesetz eine zentrale Rolle. Beide Seiten waren auch hier unterschiedlicher Meinung.

Einleitung

Verfassungen sollen nach einem Bonmot Napoleons "kurz und dunkel" sein. Das bedeutet zweierlei: Zum einen soll eine Verfassung nur wenige, knapp gehaltene Artikel umfassen und sich auf das Wesentliche beschränken; zum anderen soll nicht alles bis ins letzte Detail geregelt sein, es soll Spielraum für juristische Interpretation und politisches Handeln bleiben. Artikel 23 des Grundgesetzes (GG), der im Zuge der deutschen Einheit neu geschaffene "Europa-Artikel", stellt diese Prämissen auf den Kopf. Er gehört zu den wortreichsten Artikeln des Grundgesetzes. Darin wird versucht, die Europapolitik in einem Bundesstaat durch eine vermeintlich klare juristische Begrifflichkeit und eine am innerstaatlichen Kompetenzmodell orientierte Liturgie zu klären. Ergänzt wird der Europa-Artikel durch zwei nicht weniger umfangreiche Begleittexte, welche die operationellen Details regeln. [1] Dieser Aufwand ist Beleg dafür, dass die Europapolitik in Deutschland zu den Politikbereichen gehört, in denen Bund und Länder in Konkurrenz zueinander stehen. Permanente Konflikte zwischen beiden über die Grundlagen und Einzelheiten der Europapolitik würden die Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union politisch lähmen und handlungsunfähig machen. Eine Verfassung soll ja diejenigen zentralen politischen "Spielregeln" und Prinzipien fixieren, über die Konsens besteht und die deshalb nicht laufend verhandelt werden müssen.[2] So war der 1992 gefundene und in Artikel 23 GG festgeschriebene Kompromiss der Versuch, einen "dauerhaften Modus vivendi"[3] zu finden. Dieser Europa-Artikel ist darüber hinaus der in der Verfassung festgeschriebene Beweis, dass die Bundesrepublik Deutschland ein "europäisierter" Bundesstaat ist.[4] Die Mitgliedschaft der Bundesrepublik in der Europäischen Union führt dazu, dass die Grenzen zwischen Innenpolitik und klassischer Außenpolitik kaum mehr zu erkennen sind, denn "Europapolitik" spielt in sämtliche Politikbereiche hinein und ist somit "europäisierte Innenpolitik".[5] Wie bei einer russischen Matrjoschka-Puppe sind die Ebenen und Kompetenzen ineinander verschachtelt, die Mitgliedstaaten und ihre Gliedstaaten sind Teil eines "europäischen Mehrebenensystems".[6] Da die europäische Integration aber in ihrer bald fünf Jahrzehnte dauernden Geschichte immer mehr Politikfelder (z.B. Justiz- und Innenpolitik), die ursprünglich im Kompetenzbereich der Länder lagen, berührt und überlagert hat, vermischen sich zunehmend die politischen Handlungsebenen und Steuerungsinstrumente.[7]




Die Länder sahen - nicht zu Unrecht - von Beginn an die Gefahr, dass der Bund ohne Rücksicht auf ihre Interessen und Belange Kompetenzbereiche von der nationalen auf die Ebene der EG übertragen würde. Der Art. 24 Abs. 1 GG ("Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen") war der "Hebel" für den Bund, Kompetenzbereiche nach und nach auf die europäische Ebene zu übertragen. Schon in der Frühgeschichte der europäischen Integration sah der damalige nordrhein-westfälische Ministerpräsident Karl Arnold im Zusammenhang mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) die Gefahr, die deutschen Länder könnten im Zuge der europäischen Zusammenarbeit ihre Eigenständigkeit verlieren und zu "reinen Verwaltungseinheiten herabgedrückt" werden.[8] Aufgrund des beiderseitigen Misstrauens, das Bund und Länder in der Europapolitik gegeneinander hegen, und der unterschiedlichen Erfahrungen auf diesem Feld stand der Europa-Artikel 23 und die Europafähigkeit des Föderalismus insgesamt auf der Tagesordnung der Bundesstaatskommission 2003/2004.

Ein kurzer historischer Rückblick über die Mitwirkung der Länder in der Gemeinschaftspolitik wird zeigen, dass die in der Föderalismus-Kommission diskutierten Fragen alles andere als neu sind. Zum anderen zeigt sich, dass sich im Zuge der Revisionen der europäischen Gründungsverträge ein bestimmtes Muster herausgebildet hat: Sobald die Länder Kompetenzen und Hoheitsrechte an die Europäische Gemeinschaft abgaben, wurden diese Verluste an eigenständigem Handlungsspielraum für die Regierungen der Länder durch Beteiligung an der Europapolitik auf Bundesebene kompensiert. Diese Form der Kompensation ist mit dem im Oktober 2004 von den europäischen Staats- und Regierungschefs verabschiedeten Vertrag über eine Europäische Verfassung an ihre Grenzen gestoßen - wohl auch deshalb, weil viele der 16 Länder selbst personell und finanziell zu angespannt sind, um die in Art. 23 GG festgeschriebenen Mitwirkungsrechte auch nur annähernd ausschöpfen zu können, und sie deshalb an einer erneuten Ausweitung ihrer Partizipationsmöglichkeiten in EU-Fragen seit einiger Zeit wenig interessiert sind.[9]


Fußnoten

1.
Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (EUZBLG) und die Vereinbarung vom 29. Oktober 1993 zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung von § 9 des Gesetzes vom 12. März 1993 über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union; beide Dokumente sind abgedruckt in: Europarecht, Textausgabe mit einer Einführung von Prof. Dr. Hans-Joachim Glaesner und Prof. Dr. Roland Bieber, Baden-Baden 200214, Dok. 22 und 23.
2.
Vgl. u.a. Niklas Luhmann, Verfassung als evolutionäre Errungenschaft, in: Rechtshistorisches Journal, 9 (1990), S. 176 - 220.
3.
Rudolf Hrbek, Deutscher Föderalismus als Hemmschuh für die europäische Integration? Die Länder und die deutsche Europapolitik, in: Heinrich Schneider/Mathias Jopp/Uwe Schmalz (Hrsg.), Eine neue deutsche Europapolitik, Bonn 2001, S. 247.
4.
Vgl. dazu Martin Große Hüttmann/Michèle Knodt, Die Europäisierung des deutschen Föderalismus, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), 50 (2000) 52 - 53, S. 31 - 38.
5.
Zum "Europäisierungs"-Ansatz vgl. u.a. Roland Sturm/Heinrich Pehle, Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2001.
6.
Zum Konzept des "Mehrebenensystem" vgl. Markus Jachtenfuchs/Beate Kohler-Koch, Regieren und Institutionenbildung, in: dies. (Hrsg.), Europäische Integration, Opladen 20032, S. 11 - 46.
7.
Vgl. Wolfgang Wessels, Die Öffnung des Staates. Modelle und Wirklichkeit grenzüberschreitender Verwaltungspraxis 1960 - 1995, Opladen 2000.
8.
Zitiert nach Henning Klaus, Die deutschen Bundesländer und die Europäische Union. Die Mitwirkung der Länder am EU-Integrationsprozeß seit dem Vertrag von Maastricht, Köln 1996, S. 9.
9.
Vgl. Christian Engel, Kooperation und Konflikt zwischen den Ländern: Zur Praxis innerstaatlicher Mitwirkung an der deutschen Europapolitik aus der Sicht Nordrhein-Westfalens, in: Rudolf Hrbek (Hrsg.), Europapolitik und Bundesstaatsprinzip, Baden-Baden 2000, S. 53.