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28.6.2019 | Von:
Henrik Scheller

"Digitalpakt Schule". Föderale Kulturhoheit zulasten der Zukunftsfähigkeit des Bildungswesens?

Vorgeschichte des Digitalpakts

Anfang Oktober 2016 kündigte die damalige Bundesbildungsministerin Johanna Wanka (CDU) die Bereitschaft des Bundes zu einer milliardenschweren Investitionsoffensive in die digitalen Bildungsinfrastrukturen von Ländern und Kommunen an. Im Gegenzug sollten die Länder die Entwicklung von pädagogischen Konzepten sowie die Finanzierung entsprechender Aus- und Fortbildungsprogramme für die Lehrkräfte übernehmen.[6] Den Hintergrund dafür bildete die Strategie "Bildungsoffensive für die digitale Wissensgesellschaft" des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF). Unter der Überschrift "DigitalPakt#D" wurde darin ausführlich ein mögliches, auf fünf Jahre angelegtes Investitionsprogramm des Bundes skizziert, mit dem Schulen und Schulträger bei der Finanzierung der notwendigen Infrastrukturen unterstützt werden könnten.[7]

Schon vorher wurde die Debatte zu den gesellschaftlichen Implikationen des Internets immer wieder auf Bundesebene vorangetrieben. Allerdings wurde die bildungspolitische Relevanz der Digitalisierung als einem der einflussreichsten gesellschaftlichen Entwicklungstrends in der Bundesrepublik erst rund 20 Jahre nach Öffnung des Internets zur allgemeinen kommerziellen Nutzung Anfang der 1990er Jahre aktiv von der Politik problematisiert. So erfolgte mit der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages "Internet und digitale Gesellschaft" von 2010 bis 2013 nicht nur eine intensive parlamentarische Auseinandersetzung mit dem Thema. Letztlich wurde durch die Kommissionsarbeit auch erst die Herausbildung des neuen Politikfeldes "Netzpolitik" in der Bundesrepublik forciert.[8] Im März 2015 forderten die Fraktionen der Großen Koalition die Bundesregierung auf, "bei der gemeinsamen Entwicklung und Umsetzung der Strategie ‚Digitales Lernen‘ in Zusammenarbeit mit den Ländern und Akteuren aus allen Bildungsbereichen" eine Reihe explizit genannter Schwerpunkte zu setzen. Außerdem sollte sich der Bund "bei den Bundesländern und der Kultusministerkonferenz" dafür einsetzen, dass diese untereinander einen Ziel- und Maßnahmenkatalog "verbindlich, beispielsweise in einem Länderstaatsvertrag, vereinbaren".[9]

Nachdem der Bund im Oktober 2016 seine Strategie "Bildungsoffensive für die digitale Wissensgesellschaft" präsentiert hatte, folgte zwei Monate später die Kultusministerkonferenz (KMK) mit ihrer Strategie "Bildung in der digitalen Welt". Hatten gesellschaftliche und schulische Implikationen der Digitalisierung in Beschlüssen der KMK in den Jahren zuvor nur punktuelle Erwähnung gefunden,[10] definierten die Kultusminister nun auf Grundlage einer Bestandsaufnahme von sechs Handlungsfeldern (Bildungspläne und Unterrichtsentwicklung, curriculare Entwicklungen; Aus-, Fort- und Weiterbildung von Erziehenden und Lehrenden; Infrastruktur und Ausstattung; Bildungsmedien, Content; E-Government, Schulverwaltungsprogramme, Bildungs- und Campusmanagementsysteme; rechtliche und funktionale Rahmenbedingungen) zentrale "Kompetenzen in der digitalen Welt".[11] Dem Empfehlungscharakter von KMK-Beschlüssen folgend, die grundsätzlich im Konsens zwischen den Ländern erzielt werden müssen, ohne eine rechtsverbindliche Umsetzungspflicht zu begründen, blieb die Strategie mit Blick auf konkrete Umsetzungsmaßnahmen, den Finanzierungsrahmen sowie Verpflichtungen der einzelnen Länder jedoch vergleichsweise offen.[12] Am weitreichendsten war für die Länder noch das Ziel formuliert, "dass alle Schülerinnen und Schüler, die zum Schuljahr 2018/2019 in die Grundschule eingeschult werden oder in die Sekundarstufe I eintreten, bis zum Ende der Pflichtschulzeit" die mit der KMK-Strategie "formulierten Kompetenzen" erwerben können.[13] Diese Selbstverpflichtung soll bis 2026 umgesetzt werden. Mit Rücksicht auf die Kultur-, Verwaltungs- und Organisationshoheit der Länder enthält sich die KMK-Strategie allerdings vergleichbarer Vorgaben zu finanzwirksamen Fragen des digitalen Personal- und Infrastrukturausbaus. Gleichwohl finden sich Überlegungen zu einer "Finanzierung über ein Investitionsprogramm des Bundes".[14]

Die Digitalpakt-Verhandlungen selbst gerieten infolge des Bundestagswahlkampfes 2017 und der langwierigen Regierungsneubildung ins Stocken. Dennoch verabschiedeten Bund und Länder eine Finanzausgleichsreform. Dazu zählte eine Ergänzung des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes um ein gänzlich neues Kapitel, das zusätzliche 3,5 Milliarden Euro für Finanzhilfen zur Verbesserung der Schulinfrastruktur finanzschwacher Kommunen nach Art. 104c GG vorsieht. Damit fand der Tatbestand der "Finanzschwäche" Eingang in das Grundgesetz. Nicht nur über diesen neuen Verteilungsmaßstab, sondern vor allem auch über den weitreichenden Eingriff des Bundes in die Kulturhoheit der Länder, entspann sich bereits im Gesetzgebungsverfahren eine breite Kontroverse. Denn faktisch wurde mit dem neuen Art. 104c GG das mit der Föderalismusreform I geschaffene Kooperationsverbot zwischen Bund und Ländern wieder ausgehebelt. Mit Blick auf den vom Bund formulierten Anspruch, mit dem Digitalpakt Schulen und Schulträger flächendeckend im Digitalisierungsprozess mit Infrastrukturinvestitionen unterstützen zu wollen, erwies sich allerdings die Fokussierung des Artikels auf ausschließlich "finanzschwache Kommunen" als nicht kompatibel. Denn so wäre der Adressatenkreis entsprechender Zuweisungen von vornherein sehr begrenzt und regional konzentriert worden.

Keine zwei Jahre nach Einführung des Art. 104c GG schlug der Bund daher im November 2018 vor, den Terminus wieder aus der Verfassung zu streichen. Dieses Ansinnen rief den Widerstand der Länder auf den Plan, die der Reform 2017 nur zähneknirschend zugestimmt hatten – zumal der Haushaltsausschuss des Bundestages die Regierungsvorlage zur Grundgesetzreform zuvor deutlich zulasten der Länder verschärft hatte. Denn nahezu fraktionsübergreifend hatten sich die Haushaltspolitiker darauf verständigt, dass im Gegenzug zu einer Streichung des Tatbestandes der "Finanzschwäche" die Investitionshilfen des Bundes nur unter Anwendung des "Zusätzlichkeitsprinzips" gewährt werden dürften und daher die "Mittel des Bundes (…) in jeweils mindestens gleicher Höhe durch Landesmittel für den entsprechenden Investitionsbereich zu ergänzen" wären.[15] Diese Maßgabe hätte wiederum all die Länder und Kommunen benachteiligt, die nicht über hinreichende Eigenmittel für eine gleichwertige Gegenfinanzierung verfügt hätten. Vor diesem Hintergrund stimmten die Bundesländer im Dezember 2018 geschlossen gegen die Vorlage des Bundestages und riefen den Vermittlungsausschuss an. Wohl nicht zuletzt aufgrund des öffentlichen Drucks kam dieser nach nur zwei Sitzungen im Februar 2019 zu einer Einigung. Das Zusätzlichkeitskriterium wurde dabei durch folgende Formulierung für Art. 104b Abs. 2 GG entschärft: "Die Mittel des Bundes werden zusätzlich zu eigenen Mitteln der Länder bereitgestellt."[16]

Auf dieser Basis konnten Bund und Länder den bereits zuvor vollständig ausgehandelten Digitalpakt mit leichten Modifizierungen unterzeichnen. Die Verwaltungsvereinbarung (VV) sieht im Wesentlichen sechs Fördergegenstände vor. Diese umfassen den Aufbau oder die Verbesserung digitaler Infrastrukturen und Vernetzung in Schulgebäuden und auf dem Schulgelände, den Aufbau und die Weiterentwicklung digitaler Lehr- und Lerninfrastrukturen sowie Investitionen in digitale Anzeige-, Interaktions-, Arbeits- und Endgeräte.[17] Darüber hinaus sind Investitionen in regionale und landesweite Einrichtungen der Lehrausbildung sowie länderübergreifende Projektvorhaben möglich – wenn sie einen unmittelbaren Nutzen für die Schulträger erfüllen und zum Erreichen der Ziele der KMK- oder der BMBF-Strategie geeignet scheinen.

Fußnoten

6.
Vgl. Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF), Wanka: Deutschlands Schulen fit machen für die digitale Welt, Pressemitteilung, 10.10.2016.
7.
Vgl. BMBF, Bildungsoffensive für die digitale Wissensgesellschaft, Berlin 2016.
8.
Vgl. Julia Krüger, Das digitale Phänomen, Berlin 2016, S. 17; Joachim Betz/Hans-Dieter Kübler, Internet Governance, Wiesbaden 2013, S. 54.
9.
BT-Drucksache (BT-Drs.) 18/4422, 24.3.2015.
10.
Vgl. Kultusministerkonferenz (KMK), Medienbildung in der Schule, Berlin 2012.
11.
KMK, Bildung in der digitalen Welt, Berlin 2016, S. 9, S. 16–19.
12.
Ebd., S. 15. Vgl. auch Henrik Scheller, Der deutsche Bildungsföderalismus im Spannungsfeld zwischen föderalem Kompetenzstreit und europäischer Harmonisierung, in: Klaus Detterbeck/Wolfgang Renzsch/Stefan Schieren (Hrsg.), Föderalismus in Deutschland, München 2010, S. 230.
13.
KMK (Anm. 11), S. 18.
14.
Ebd., S. 41.
15.
BT-Drs. 19/6144, 28.11.2018.
16.
BT-Drs. 19/7940, 20.2.2019.
17.
Vgl. Verwaltungsvereinbarung "DigitalPakt Schule 2019 bis 2024" (Anm. 1), S. 3ff.
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