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28.6.2019 | Von:
Henrik Scheller

"Digitalpakt Schule". Föderale Kulturhoheit zulasten der Zukunftsfähigkeit des Bildungswesens?

Digitalpakt-Dilemmata

Die politische und öffentliche Kontroverse über den Digitalpakt lässt sich nur umfassend würdigen, wenn sie in den vorstehend skizzierten Kontext gestellt wird. Denn mit Finanzprogrammen wie dem Digitalpakt werden neben konkreten investitionspolitischen Zwecksetzungen immer auch finanzföderale Ausgleichs- und Kompensationsziele verfolgt.[18] Die Finanzkraft-Disparitäten zwischen Ländern und Kommunen einerseits und das Finanzvolumen des Digitalpakts andererseits offenbaren dabei bereits eine grundlegende Diskrepanz: Vielen Kommunen fehlen seit Langem die Ressourcen für notwendige Schulsanierungen und -erweiterungen. Ein fünf Milliarden Euro umfassendes Investitionsprogramm über fünf Jahre für eine Technologie mit extrem kurzen Innovationszyklen, hohen Folgekosten und komplexen technischen und datenschutzrechtlichen Anforderungen kann daher letztlich immer nur eine Anschubfinanzierung bleiben. Ausgehend von den rund 40.000 allgemeinbildenden Schulen in Deutschland bleiben für jede Schule nur rund 137.000 Euro. Die Zuweisung der Mittel erfolgt dabei allerdings nicht gleichmäßig auf alle Schulen. Während die Verteilung der Gesamtsumme auf die Länder nach dem Königsteiner Schlüssel berechnet wurde, der sich zu zwei Dritteln nach dem Steueraufkommen und zu einem Drittel nach der Bevölkerungszahl richtet, erfolgt die Weiterleitung an die jeweiligen Kommunen und Schulträger in einem wettbewerblichen Antragsverfahren. Hierzu müssen zunächst Länderprogramme mit Kriterien und Verfahren zur Bewertung und Begutachtung von Anträgen der Schulträger aufgesetzt werden (§5 Abs. 1 VV).

Dabei sollen die Mittel aus dem Digitalpakt nur für die digitale Infrastruktur und Vernetzung in den Schulen selbst Verwendung finden. Eine mögliche Breitbandanbindung der Schulstandorte an das Glasfasernetz soll demgegenüber weiterhin aus Mitteln des Breitbandausbauprogramms des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur erfolgen. Dieses läuft seit 2017 und ist mit vier Milliarden Euro ausgestattet. Bereits diese Doppelstruktur begründet einen administrativen Mehraufwand für Kommunen und Schulträger – zumal die Förderung auf Basis unterschiedlicher Rechtsgrundlagen und Zuweisungsformen erfolgt. Ein grundsätzliches Dilemma besteht dabei nicht nur in den verteilten Zuständigkeiten zwischen verschiedenen Fachministerien und den föderalen Ebenen. Vielmehr fehlt dem Bund eine verlässliche Übersicht über die detaillierten Bedarfe von Ländern und Kommunen, sodass er letztlich nur Programmpauschalen zur Verfügung stellen kann.[19]

Dilemmata ergeben sich nicht nur aus der Diskrepanz zwischen realen Investitionsbedarfen und zur Verfügung gestellten Ressourcen. Weil der Bund mit Programmen wie dem Digitalpakt grundsätzlich nur investive Maßnahmen von Ländern und deren Kommunen fördern darf, ist die Übernahme von etwaigen Personalkosten eigentlich nicht zulässig. Da die mit dem Digitalpakt intendierte Digitalisierung des Bildungswesens angesichts der sozialen und technologischen Tragweite einer umfassenden pädagogisch-konzeptionellen Einbettung in den schulischen Fächerkanon bedarf, ergibt sich hieraus ein weiteres Dilemma: Für das kostenintensive Personal, das erforderlich ist, um dem "Primat des Pädagogischen" zu seiner Bedeutung zu verhelfen, müssen Länder und Kommunen aufkommen, die in ihrer Haushaltswirtschaft – nicht zuletzt im Vorgriff auf die ab 2020 vollständig wirksam werdende Schuldenbremse – deutlich eingeschränkter sind und in den vergangenen Jahren eher vorsichtig bei Personaleinstellungen agieren mussten. Die Folgen erweisen sich inzwischen gleich in mehrfacher Hinsicht als problematisch: Da die Schülerzahlen seit einigen Jahren nicht nur in Groß-, sondern selbst in Mittelstädten wieder merklich steigen und die demografisch bedingten Rückgänge beim Lehrpersonal höher sind als die Neueinstellungen, wächst der Bedarf an Lehrkräften. Vor allem für die naturwissenschaftlich-technischen Schulfächer fehlt es an qualifiziertem Fachpersonal – ein Umstand, der für digitalaffine Fächer besonders problematisch ist, da die professionelle Vermittlung hier eigentlich von einer entsprechenden Kultur getragen werden muss. Neben qualifizierten Lehrkräften werden zudem IT-Techniker und Personen mit rechtlichem Sachverstand in erheblichem Maße benötigt.

Zwar verpflichten sich die Länder mit dem Digitalpakt dazu, Bildungs- und Lehrpläne sowie die Qualifizierung des Lehrpersonals stärker an den Anforderungen der Digitalisierung auszurichten und KMK-Beschlüsse zur Lehrerbildung entsprechend umzusetzen. Allerdings bildet die Personalfrage den großen weißen Fleck der Vereinbarung. Nicht umsonst kam diese Frage in der KMK nochmals kurz vor der abschließenden Beschlussfassung der VV auf.[20] Anlass dafür bildete die vom Vermittlungsausschuss beschlossene Formulierung des Art. 104c GG, wonach der Bund den Ländern "Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen sowie besondere, mit diesen unmittelbar verbundene, befristete Ausgaben der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren" kann. Der Hinweis auf die Befristung möglicher Ausgaben wurde verschiedentlich so ausgelegt, dass hierüber auch Personalaufwendungen förderfähig sein könnten. Die Verwaltungsvereinbarung erscheint demgegenüber eindeutig. Danach sind gemäß §3 Abs. 4 VV "laufende Kosten der Verwaltung (Personalkosten, Sachkosten) sowie Kosten für Betrieb, Wartung und IT-Support der geförderten Infrastrukturen (…) nicht förderfähig". Allerdings sind verschiedene andere Formulierungen weniger eindeutig, sodass hier womöglich Hintertüren bestehen. So sind gemäß §3 Abs. 2 VV "Strukturen für die professionelle Administration und Wartung digitaler Infrastrukturen im Zuständigkeitsbereich von Schulträgern" durchaus förderfähig. Ähnliches gilt für "Systeme, Werkzeuge und Dienste, die dem Ziel dienen, bei bestehenden Angeboten Leistungsverbesserungen herbeizuführen, die Service-Qualität bestehender Angebote zu steigern oder die Interoperabilität bestehender oder neu zu entwickelnder digitaler Infrastrukturen herzustellen oder zu sichern" (§3 Abs. 2 VV).

Fazit und Ausblick

Der Streit über den Digitalpakt verweist einmal mehr auf eine grundlegende Schieflage in der Bildungsfinanzierung der Bundesrepublik und ist nicht nur – wie das allgemeine Föderalismus-Bashing glauben machen will – Ausdruck gekränkter Ländereitelkeiten. Zwar sind Investitionsprogramme des Bundes immer auch mit Eingriffen in die verfassungstheoretisch abstrakt anmutende Kulturhoheit der Länder verbunden. Das eigentliche Problem liegt jedoch tiefer. Denn Programme wie der Digitalpakt können für Länder und Kommunen immer nur eine kurzzeitige haushalterische Entlastungswirkung entfalten. Zu einer nachhaltigen Finanzierung des bundesdeutschen Bildungswesens tragen sie nicht bei. In der Praxis ist es nach wie vor viel zu oft so, dass die Finanzsituation der Schulträger die "Qualität der Ausstattung der Schulen" bestimmt – wie die Kultusminister selbst feststellen.[21] Durch eine Vielzahl an Förderprogrammen wird zwar immer wieder die zeitlich befristete Durchführung von Maßnahmen ermöglicht. Allerdings sind der administrative Aufwand für die Mitteleinwerbung und -verwendung sowie die entsprechenden Nachweispflichten oft sehr hoch. Da auf diese Weise selten eine Mittelverstetigung gelingt, mussten in der Vergangenheit – gerade im Bereich Digitalisierung – vielerorts Insellösungen entwickelt werden, die wirtschaftlich oft wenig effizient waren.

Die von außen forcierte Digitalisierung begründet vor allem durch technische, rechtliche, kommerzielle und soziale Besonderheiten wachsende Herausforderungen für Länder, Kommunen und Bildungsträger, die quer zur föderalen Kompetenz- und Finanzverteilung liegen. Hier zeigt sich das eigentliche Dilemma: Der Druck auf die Länder – nicht zuletzt von den einschlägigen Branchenverbänden – wächst, leistungsfähige Netze aufzubauen, bundeseinheitliche Standards zu verabschieden und ihre diversen Einzelinitiativen zu koordinieren.[22] Volumen und Schwerpunktsetzung des Digitalpakts dürften nun die Wirkung eines Konjunkturprogramms zugunsten der IT-Wirtschaft entfalten. Mit der massenhaften Initiierung von Beschaffungsvorhaben einschlägiger Hardware- und Software-Anwendungen sowie entsprechender Internet-Applikationen durch Kommunen und Schulträger könnte dabei jedoch ein neues Dilemma begründet werden – selbst wenn in der Verwaltungsvereinbarung zum Digitalpakt mehrfach unterstrichen wird, dass die digitalen Infrastrukturen "grundsätzlich technologieoffen, erweiterungs- und anschlussfähig an regionale, landesweite oder länderübergreifende Systeme" ausgestaltet werden sollen.[23] Denn mit Blick auf den Umfang der Investitionen, die notwendig sind, um die kommunalen Bildungsträger dauerhaft anschlussfähig an die digitalen Netze zu machen, zeichnen sich hier neuartige Verflechtungsformen zwischen öffentlicher Hand und meist global agierenden Konzernen ab, die inzwischen fast oligarchische Strukturen aufweisen. Oft bestimmen solche technologischen Entscheidungen – flankiert durch langfristige Lizenz- und Wartungsverträge mit entsprechenden Unternehmen – auch in konzeptioneller Hinsicht Pfadabhängigkeiten, die sich später nur schwer wieder aufbrechen lassen.[24]

Bildungspolitischen Investitionsprogrammen wie dem Digitalpakt fehlt es neben infrastrukturellen Bestands- und Bedarfsanalysen vor allem an einer didaktisch-konzeptionellen Einbettung sowie einer Flankierung durch entsprechende Personalkapazitäten. Nach dem Prinzip "viel hilft viel" unterstützen Bildungsakteure und Verbandsvertretungen allzu oft die Forderungen der Länder und Kommunen nach mehr Geld. Dabei könnte umgekehrt eine Stärkung der föderalen Kulturhoheit viel zielführender, weil integrativer, wirken. Denn viele schulische Angelegenheiten lassen sich angesichts der jeweils spezifischen lokalen Gegebenheiten nur regional beziehungsweise kommunal lösen. Subsidiarität in diesem Sinne kann jedoch nur dann nachhaltige Wirkungen im Interesse der Bildungsteilnehmer entfalten, wenn die finanzielle Grundausstattung der Kommunen beziehungsweise der einzelnen Bildungsträger deutlich angehoben und verstetigt wird, um – ausgehend von den pädagogisch-konzeptionellen Erfordernissen – gerade die drängende Personalproblematik angehen zu können. Um Kommunen und Bildungsträger dazu in großem Maßstab und dauerhaft zu befähigen, braucht es eine aufgabengerechte Neujustierung des gesamtstaatlichen Steueraufkommens. Die Finanzverfassung sieht hierfür eigentlich einen eigenen Mechanismus im Rahmen des Bund-Länder-Finanzausgleichs vor (Art. 106 Abs. 4 GG). Dieser bleibt jedoch seit Jahren ungenutzt. Stattdessen erschallt bei jeder (neuen) Aufgabe, die Länder und Kommunen zusätzlich und verstärkt erfüllen sollen, der Ruf nach zusätzlichen Mitteln des Bundes. Angesichts der Vielzahl zeitlich befristeter Programme sowie der allgemeinen Personalengpässe haben Länder und Kommunen allerdings immer häufiger Schwierigkeiten mit der fristgerechten Abwicklung entsprechender Fördervorhaben.

Der gesellschaftliche Handlungs- und Modernisierungsdruck, der aus der fortschreitenden Digitalisierung resultiert, macht neben einer Stärkung der Kulturhoheit der Länder allerdings auch eine verstärkte Koordination zwischen Bund, Ländern und Gemeinden erforderlich. Die Digitalisierung des deutschen Bildungswesens muss zudem durch einen "digitalen Kulturwandel" flankiert werden – Prozesse, die sich gemeinhin nicht mit Geld und innerhalb kurzer Fristen verordnen lassen. Hier sind sicherlich auch die deutschen Parteien und die Zivilgesellschaft gefragt, die insgesamt nach wie vor eine eher schwach ausgeprägte Affinität zu netzpolitischen Themen aufweisen.[25]

Fußnoten

18.
So heißt es selbst in §8 Abs. 4 der Verwaltungsvereinbarung "DigitalPakt Schule 2019 bis 2024" (Anm. 1.), S. 8: "Die Länder ermöglichen die Teilnahme finanzschwacher Kommunen".
19.
Vgl. BT-Drs. 19/2372, 29.5.2018, S. 2.
20.
Vgl. Jan-Martin Wiarda, Digitalpakt: Personalkosten sind nicht abgedeckt, 1.3.2019, http://www.jmwiarda.de/2019/03/01/digitalpakt-personalkosten-sind-nicht-abgedeckt«.
21.
KMK (Anm. 11), S. 36.
22.
Vgl. August-Wilhelm Scheer/Wolfgang Wahlster, Aufforderung zu einem "Digitalisierungsruck – Herausforderungen meistern, Chancen nutzen". Saarbrücker Manifest anlässlich des 10. Nationalen IT-Gipfels am 16./17. November 2016, November 2016, S. 4. Siehe auch http://www.digitalpakt-jetzt.de«.
23.
Verwaltungsvereinbarung "DigitalPakt Schule 2019 bis 2024" (Anm. 1), S. 4.
24.
Gerhard Lehmbruch, Der unitarische Bundesstaat in Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, MPIfG Discussion Paper 2/2002, S. 14.
25.
Vgl. Krüger (Anm. 8), S. 17.
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