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5.12.2006 | Von:
Henrik Scheller

Die Reform der Finanzverfassung

Mit dem Urteil des BVerfG zur Haushaltslage des Landes Berlin sind die Bewertungsmaßstäbe für Haushaltsnotlagen der Länder verschärft worden. Bund und Länder sind gefordert, die Reform der Finanzverfassung voranzutreiben.

Einleitung

In den Verhandlungen zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, die im Juli 2006 nach zweieinhalb Jahren abgeschlossen wurden, waren Fragen der Finanzverfassung des Grundgesetzes (GG) weitgehend ausgeklammert worden. Lediglich die Mischfinanzierungen nach Artikel 91 a und b sowie 104 a Abs. 4 GG, die Frage eines "Nationalen Stabilitätspaktes" und eines Steuertausches zählten zur Verhandlungsmasse der Kommission von Bundestag und Bundesrat. Im Anhang des abschließenden Beschlusses zur Grundgesetzreform, der Bundestag und Bundesrat mit großer Mehrheit zugestimmt haben, wurde eine "Offene Themensammlung zu einer Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (2. Föderalismusreformstufe)" aufgenommen.[1]




In dieser allgemein gehaltenen Liste finden sich neun Themenbereiche, zu denen jeweils ergänzende Stichworte zusammengestellt worden sind. Punkt 1 ist mit der Überschrift "Haushaltswirtschaft; Vorbeugung von Haushaltskrisen" versehen worden. Ergänzend dazu sieht Punkt 2 die "Bewältigung bestehender Haushaltskrisen - Konzepte zur Sanierung, Konzepte erweiterter Autonomie - (insbesondere unter Berücksichtigung der Vorgaben des BVerfG)" vor. Unter Punkt 3 und 4 finden sich die Stichworte "Aufgabenkritik und Standardsetzung" sowie "Entbürokratisierung und Effizienzsteigerung". Die Punkte 5 und 6 tragen die Überschriften "Stärkung der aufgabenadäquaten Finanzausstattung (...)" und "Stärkung der Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften". Unter den beiden Punkten 7 und 8 werden die Themen "Verstärkte Zusammenarbeit und Möglichkeiten zur Erleichterung des freiwilligen Zusammenschlusses von Ländern" sowie die "Bündelung fachpolitischer Leistungen und Auswirkungen auf die Bund-Länder-Finanzbeziehungen" benannt.[2] Der Schwerpunkt der Themensammlung liegt eindeutig auf dem Fragenkomplex "Haushaltskrisen" im Bundesstaat. Vor allem der zweite Punkt macht deutlich, dass die Liste in Erwartung des Bundesverfassungsgerichtsurteils zur Haushaltslage des Landes Berlin zusammengestellt worden ist.

Im Folgenden sollen anhand dieser Themensammlung Möglichkeiten und Grenzen für eine Reform der Finanzverfassung ausgelotet werden. Dazu sollen auch die institutionellen und verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen analysiert werden, welche die entsprechenden Verhandlungen prägen werden. Hier wird von der These ausgegangen, dass die Reform der föderativen Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern - in noch viel stärkerem Maße als die Verhandlungen zur ersten Stufe der Föderalismusreform - einer Autoreparatur bei laufendem Motor gleichen wird: Denn neben der skizzierten Themensammlung, die zum Gegenstand eines bisher noch nicht näher konkretisierten Beratungsverfahrens werden soll, stehen zurzeit weitere finanz- und haushaltspolitische Großprojekte auf der politischen Agenda. Dazu zählt neben der für 2007 geplanten Gesundheitsreform einschließlich des umstrittenen "Gesundheitsfonds" die Unternehmenssteuerreform, die 2008 in Kraft treten soll.

Darüber hinaus ist sowohl die vertikale als auch die horizontale Aufteilung der Kosten für Unterkunft und Heizung im Rahmen von "Hartz IV" heftig umstritten, da es sich dabei immerhin um ein Volumen von rund vier Milliarden Euro für Länder und Gemeinden handelt. Die Frage nach einer adäquaten Anschlussregelung für die kommenden Jahre hat sich - weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit - zu einem veritablen Dauerkonflikt zwischen Bund, Ländern und Kommunen entwickelt. Dies gründet vor allem darin, dass sich Länder und Kommunen nicht auf eine einheitliche Position einigen können.

Diese drei finanzpolitischen Großbaustellen binden die Kapazitäten von Bund und Ländern in solchem Umfang, dass zu befürchten steht, dass die zweite Stufe der Föderalismusreform auf die lange Bank geschoben wird. Diese These stützt sich auch auf das Verfassungsgerichtsurteil zur Haushaltslage des Landes Berlins vom 19. Oktober 2006. Denn entgegen allen Erwartungen resultiert aus dem Karlsruher Richterspruch kein unmittelbarer politischer Handlungsdruck, der im Falle etwaiger Unvereinbarkeitserklärungen und damit verbundener Fristen an den Gesetzgeber entstanden wäre. Wie weiter unten zu zeigen sein wird, hat das Gericht den Tatbestand der "Haushaltsnotlage" in einer Weise neu gefasst, welche die Autonomie der Länder stärkt und damit künftig die Inanspruchnahme oder den Verweis auf das Notlagen-Phänomen in der Staatspraxis nahezu ausschließt. Somit ist auch ein Großteil der erwähnten "Themensammlung" obsolet geworden bzw. muss aus einem neuen Blickwinkel betrachtet werden.

Vor diesem Hintergrund sollten die Erwartungen an eine Reform der Finanzverfassung zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht zu hoch geschraubt werden - auch wenn der finanzpolitische Handlungsbedarf aufgrund der Haushaltslage von Bund und Ländern unabweisbar ist. In den kommenden Monaten könnte deshalb eine Doppelstrategie verfolgt werden: Zum einen gilt es, die Empfehlungen und impliziten Gesetzgebungsaufträge aus dem jüngsten Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zur Bewältigung von Haushaltskrisen der Bundesländer umzusetzen. Zum anderen muss über den Tag hinaus gedacht werden und eine umfassende Finanzverfassungsreform für das Jahr 2020 vorbereitet werden. Dabei sollten der Grundtenor des Verfassungsgerichtsurteils aufgegriffen und die Haushaltsautonomie der Länder und Gemeinden gestärkt werden. Denn zum einen lässt sich die Diskussion um strengere Verschuldungsregeln für Bund und Länder nicht losgelöst von der Frage nach dem Grad der Haushaltsautonomie der jeweiligen gebietskörperschaftlichen Ebenen führen. Zum anderen werden der Solidarpakt II für die ostdeutschen Bundesländer sowie das bestehende Finanzausgleichsrecht (spätestens) Ende 2019 auslaufen. Da die Finanzsituation der ostdeutschen Länder und Berlins auch 16 Jahre nach der Wiedervereinigung eine der zentralen finanzverfassungsrechtlichen und -politischen Herausforderungen der Bundesrepublik darstellt (und darüber hinaus nahezu jeden Punkt der offenen Themensammlung für die zweite Stufe der Föderalismusreform tangiert), wird die Entwicklung vorausschauender und umfassenderer Reformansätze mittelfristig unumgänglich sein.

Fußnoten

1.
Vgl. BR-Drucksache 462/06 (Beschluss) vom 7.7. 2006, Anlage zu Teil 1, S. 16f.
2.
Punkt 9 der offenen Themenliste sieht lapidar "Sonstiges" vor.