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24.11.2006 | Von:
Eva Sternfeld

Umweltsituation und Umweltpolitik in China

Umweltpolitik und Umweltrecht

China besitzt eine langjährige Tradition der institutionalisierten Umweltpolitik. 1972 nahm eine chinesische Delegation an der ersten UN-Umweltkonferenz in Stockholm teil. Seit 1984 ist die staatliche Umweltbehörde SEPA mit den ihr unterstehenden Behörden auf Provinz-, Kreis- und Gemeindeebene für die Durchsetzung der staatlichen Umweltpolitik zuständig. 1998 erhielt die SEPA den Rang eines Ministeriums. Seit 1972 ist China ein aktiver Teilnehmer bei internationalen Umweltschutzbemühungen der UN und hat alle bedeutenden umweltschutzrelevanten Abkommen der UN unterzeichnet (u.a. Klimaschutzabkommen, Artenschutzabkommen, Abkommen zur Bekämpfung der Wüstenausbreitung).

Im Anschluss an die UN-Umweltkonferenz in Rio 1992 hat China als einer der ersten Staaten seine Agenda 21 vorgelegt. Die Nachhaltigkeitsstrategie der chinesischen Regierung ist eingebettet in die Anstrengungen des Landes, sich zu einer harmonischen, modernen Gesellschaft zu entwickeln. Die politische Führung ist sich bewusst, dass dieses Ziel nur erreicht werden kann, wenn es gelingt, die enormen Entwicklungsunterschiede zwischen Stadt und Land sowie dem Osten und Westen des Landes auszugleichen. Auch sieht sie mit Sorge, dass Umweltzerstörung und Konflikte um knappe Ressourcen vielerorts zum Auslöser für soziale Unruhen werden. Konkrete Ansätze in Richtung nachhaltiger Entwicklung sind zum Beispiel in der angestrebten Förderung von Konzepten zur Kreislaufwirtschaft sowie in dem Versuch zu sehen, Entwicklung als "grünes BIP" unter Einkalkulierung von Kosten durch Ressourcenverbrauch und Umweltschäden darzustellen. Das 2005 vorgestellte Weißbuch der chinesischen Regierung "Environmental Protection in China (1996 - 2005)" wie auch der 2006 verabschiedete 11. Fünfjahresplan benennen konkrete Ziele zur nachhaltigen Entwicklung und zur Verbesserung der Ressourceneffizienz.

Akteure des Umweltschutzes: Die SEPA ist personell nur schwach besetzt; damit ist auch die Durchsetzungsfähigkeit der Institution eingeschränkt. Nur etwa 220 Beamte sind auf nationaler Ebene, einige tausend auf Provinzebene und darunter tätig. Viele dieser Beamten sind für ihre technisch häufig anspruchsvollen Aufgabenbereiche nicht ausreichend qualifiziert. Regionale Umweltbüros müssen bei Budgets und Kompetenzen mit anderen Behörden konkurrieren.

Umwelt-NGOs: Ein strategischer Partner für die SEPA bei der Artikulierung von Umweltinteressen sind die nichtstaatlichen Umweltorganisationen, deren Arbeit seit Beginn der neunziger Jahre toleriert wird, deren Existenz allerdings bislang immer noch nicht legalisiert ist. Zu den prominenten genuin chinesischen NGOs gehören die 1993 gegründeten "Friends of Nature" und "Global Village of Beijing" sowie inzwischen Hunderte andere. Auch viele internationale Umweltorganisationen unterhalten in China Repräsentanzen (wie zum Beispiel WWF, IFAW und Greenpeace). Nationale und internationale Umwelt-NGOs in China beschäftigen sich schwerpunktmäßig mit Themen des Natur- und Artenschutzes sowie Umweltbildung. Nur selten agieren sie konfrontativ zur offiziellen Umweltpolitik.

Zugang zu Informationen: Der noch immer nicht freie Zugang zu Daten erschwert nicht nur die Beteiligung der Öffentlichkeit an Umweltprozessen, sondern auch die Arbeit der beteiligten Behörden und wird nicht selten zum Nadelöhr bei geplanten Projekten. Zwar werden ausgewählte Daten zur Umweltqualität inzwischen veröffentlicht (wie zum Beispiel Daten zur städtischen Luftqualität), andere Informationen (zum Beispiel hydrologische Daten, genaue Kartierungen etc.) werden jedoch nach wie vor wie Staatsgeheimnisse gehandelt. So war es, wie eingangs erwähnt, der SEPA bisher aufgrund der Datenlage nicht möglich, das Ausmaß der Grundwasserkontaminierung ökonomisch zu beziffern. Beim Zugang zu Informationen spielen die chinesischen Medien eine zunehmend wichtige Rolle. Auch wenn die Regierung Nachrichten über Naturkatastrophen, Industrieunfälle und Sicherheitsrisiken kontrolliert, gelingt es engagierten Journalisten immer wieder, diese Meldungen auch in die Presse zu bringen. Seit 2005 ist es offiziell zulässig, über Ausmaße von Naturkatastrophen (etwa Erdbeben) zu berichten.

1979 wurde das erste nationale Umweltschutzgesetz verabschiedet, dem im Lauf der Jahre zahlreiche auf Umweltmedien bezogene Gesetze (Gesetze gegen Wasser-, Meeres- und Luftverschmutzung, Bodenschutzgesetz, Gesetz zur Bekämpfung der Wüstenausbreitung) sowie Ressourcenschutzgesetze (u.a.Naturschutzgesetz, Bodenschatzgesetz, Forstgesetz) folgten. Kürzlich verabschiedete Gesetze wie das Gesetz zur Förderung von "Cleaner Production" (2002) sowie das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (2003) betreffen Aspekte des Umweltmanagements. Das 2005 in Kraft getretene "Gesetz zur Förderung erneuerbarer Energien" wird für die Förderung von klimaschutzrelevanten Energieträgern von Bedeutung sein. Ein Gesetz zur Kreislaufwirtschaft, in dem Verantwortlichkeiten für Recycling und die Behandlung von Abfällen geregelt wird, und eine Verordnung nach Vorbild der EU-Elektroschrottverordnung sind in Vorbereitung. Weiterhin verfügt die chinesische Umweltgesetzgebung über einen sehr detaillierten Katalog von mittlerweile ca. 375 Umwelt- und Emissionsstandards, die sich an der internationalen Umweltgesetzgebung orientieren. Die Standards werden unter anderem zur Ermittlung von Emissionsabgaben herangezogen. Hinzu kommen über tausend von den Umweltbehörden der Provinzen und Städte erlassene umweltrelevante Bestimmungen und Verordnungen.

Die chinesische Umweltpolitik verfügt über ein umfangreiches System an koordinierenden ordnungsrechtlichen sowie ökonomischen Instrumenten. An Bedeutung gewinnt die Umweltverträglichkeitsprüfung, die für alle größeren Bauprojekte im chinesischen Umweltgesetz vorgeschrieben und deren Verfahren seit 2003 durch das Gesetz zur Umweltverträglichkeitsprüfung geregelt ist. Die Umsetzung der Prüfung wurde bisher unterschiedlich streng gehandhabt, jedoch deuten spektakuläre Aktionen der SEPA wie die im Januar 2005 kurzfristig verfügte Einstellung von über 30 Großprojekten darauf hin, dass SEPA dieses Instrument künftig stärker nutzen will. Bereits einige tausend Betriebe haben sich dem Zertifizierungsverfahren nach dem internationalen Umweltmanagementstandard ISO 14000 unterzogen. Betriebe versprechen sich von der Zertifizierung eine Verbesserung der internationalen Wettbewerbschancen sowie von dem chinesischen Umweltlabel eine vertrauensfördernde Wirkung für den einheimischen Markt.

Bislang gibt es jedoch bei der flächendeckenden Implementierung der Umweltgesetze große Vollzugsdefizite. Angewendet werden Umweltstandards vor allem in so genannten "Schlüsselgebieten", das heißt im besser entwickelten Osten des Landes. Dies führt bereits teilweise dazu, dass umweltverschmutzende Industrien ins Hinterland und in den weniger entwickelten Westen des Landes ausgelagert werden. So wird Beijing zum Beispiel, um die angestrebte Umweltqualität für die Olympischen Spiele 2008 zu erreichen, ein komplettes Stahlwerk in die Nachbarprovinz Hebei auslagern. Autos älteren Baujahrs, die wegen ihrer hohen Schadstoffemissionen auf den Straßen Beijings und Shanghais nicht mehr zugelassen werden, werden umgehend in die Städte der Nachbarprovinzen verkauft.

China steht vor enormen Herausforderungen im Hinblick auf die Ressourcen und bei der Bewältigung der Umweltprobleme. Eine Fortsetzung der bisherigen nachholenden Entwicklungsstrategie - einhergehend mit Inkaufnahme einer erheblichen Umweltbeeinträchtigung und einem Raubbau an den vorhandenen Ressourcen - würde in absehbarer Zeit zu erheblichen Einbrüchen im Wirtschaftswachstum (bei Einbeziehung der Umweltkosten), möglicherweise sozialen Unruhen und fatalen Folgen für den Klimawandel führen. Die chinesische Führung ist sich der Problematik bewusst und adressiert sie im Jahr 2006 verabschiedeten 11. Fünfjahresplan. Ob die vorhandenen Instrumente der Umweltpolitik künftig wirkungsvoller eingesetzt werden können und das Land zu einer effizienteren und nachhaltigeren Ressourcennutzung gelangt, wird an der Umsetzung der angekündigten Reformen der subventionierten Rohstoffpreise sowie eines für die Öffentlichkeit transparenten Zugangs zu Informationen und Rechtssicherheit zu messen sein.