Einleitung
Die demokratische Wende in den Staaten Mittel- und Osteuropas brachte für die Menschen eine grundlegende Veränderung ihrer Beziehungen zur Politik mit sich. Innerhalb eines extrem kurzen Zeitraumes verschwanden die Institutionen des kommunistischen Herrschaftsapparates. Die neu geschaffenen freiheitlichen Verfassungsstaaten wiesen Merkmale auf, die zahlreichen Bürgerinnen und Bürgern dieser Länder aus eigener Erfahrung nicht bekannt waren: einen freien Parteienwettbewerb um die Übernahme der Regierung, ein pluralistisches System der Interessenvermittlung, eine Aufteilung von Entscheidungskompetenzen auf Regierung und Parlament und - nicht zuletzt - eine von der Steuerung durch die Staatspartei befreite Gerichtsbarkeit und Polizei.
Auf Grund der Geschwindigkeit und Radikalität des Systemwechsels ist die Annahme einer Erosion der Vertrauensbasis des alten Regimes hochgradig plausibel. Dies rechtfertigt aber nicht die Erwartung, dass sich die neuen politischen Institutionen bereits unmittelbar nach dem Systemwandel auf das Vertrauen der Bevölkerung stützen konnten oder dass der Systemwechsel gar ein Votum der Bevölkerung für ein Institutionensystem liberal-pluralistischer Prägung zum Ausdruck gebracht hätte.
Auf die Frage nach dem Zusammenhang zwischen Prozessen des Institutionenwandels und dem Verhältnis der Menschen zur Politik hat die politikwissenschaftliche Forschung bislang keine eindeutige Antwort gefunden. Die breit akzeptierte Annahme des Neoinstitutionalismus, nach der die institutionellen Rahmenbedingungen die politischen Einstellungen und Verhaltensweisen der Menschen prägen,
Der Verlauf und das Ergebnis des Systemwandels in Deutschland unterscheiden sich in mancherlei Hinsicht von den in anderen europäischen Ländern gegebenen Bedingungen. Entgegen den Entwicklungen in Polen oder Ungarn, aber auch in Tschechien oder Slowenien war der Regimewechsel mit der Herstellung der nationalen Einheit verbunden. Die Bürger der neuen Bundesländer votierten 1990 freiwillig für ein politisches System, das im westlichen Landesteil bereits seine Bewährungsprobe bestanden hatte.
Dennoch zeigen die aus der Zeit nach der Vereinigung erhobenen Daten, dass sich die möglicherweise vor 1990 gesammelten mittelbaren Erfahrungen mit den bundesdeutschen Institutionen nicht in einen Vertrauensvorschuss umsetzten. In den ersten, 1991 durchgeführten Umfragen über das politische Vertrauen der West- und Ostdeutschen trat ein großes Gefälle zwischen den Befragten in beiden Landesteilen zu Tage, besonders im Vertrauen zu Einrichtungen wie der Polizei und den Gerichten.
Mittlerweile liegt der Regimewechsel eineinhalb Jahrzehnte zurück, ein Zeitraum, in dem die Bevölkerung der neuen Demokratien ihre Erfahrungen mit dem Funktionieren demokratischer Institutionen sammeln konnte. Die Frage, ob sich in diesen Lernprozessen Vertrauen zu den politischen Institutionen herausbildete und ob das Zusammenleben der Ost- und Westdeutschen in einem gemeinsamen Staat zu einer Angleichung ihrer Einstellungen zu den politischen Institutionen führte, ist aber nicht automatisch positiv zu beantworten. Das Entstehen einer Vertrauensbeziehung der Bevölkerung zur Politik hängt vielmehr von den Bedingungen ab, unter denen Vertrauen entsteht.
Politisches Vertrauen in Deutschland und Europa
Die seit mehr als drei Jahrzehnten andauernde Debatte über die Rolle des politischen Vertrauens in der Demokratie erhielt durch den Zusammenbruch der kommunistischen Regime in Mittel- und Osteuropa eine neue Brisanz, steht doch jedes neu entstandene politische System vor der Herausforderung, Vertrauen für seine Institutionen und Repräsentanten zu schaffen. Dies ist aus normativen wie aus funktionalen Gründen geboten. Was die normative Seite betrifft, so ist eine politische Öffentlichkeit, die dem Handeln der gewählten Repräsentanten und der Vertreter rechtsstaatlicher Institutionen permanent mit Misstrauen begegnet, mit dem Selbstverständnis einer Demokratie nicht zu vereinbaren. Vertrauen bedeutet nach J. Citrin und S. Luks die Erwartung der Öffentlichkeit, dass die autoritativen Entscheidungsinstitutionen und ihre Repräsentanten ein Land kompetent und verantwortungsbewusst regieren.
Besonders nach Systemwechseln erweist sich das politische Vertrauen als fragile Größe, weil den Mitgliedern der politischen Gemeinschaft die Erfahrungen fehlen, auf deren Grundlage sie einigermaßen verlässlich abschätzen können, ob sie den Institutionen und Repräsentanten des politischen Systems den zum effektiven Handeln benötigten Vertrauensvorschuss gewähren können. Vertrauen ist in dieser Situation fast ausschließlich auf die Zukunft gerichtet, riskant und enttäuschungsanfällig. Auch etliche Jahre nach dem Systemwechsel stellt sich die Basis für das Entstehen bzw. die Aufrechterhaltung einer Vertrauensbeziehung zwischen den Regierenden und den Regierten in den postkommunistischen Gesellschaften anders dar als in den westeuropäischen Demokratien. Dies gilt auch für das Verhältnis der West- und Ostdeutschen zur Politik. Daraus ergeben sich die folgenden Fragen:
In welchem Maße vertrauen die Menschen in Ost- und Westdeutschland sowie in Mittel-, Ost- und Westeuropa den Politikern und Institutionen des politischen Lebens (Parlament, Rechtssystem und Polizei)?
Existiert die zu erwartende Vertrauenslücke zwischen den mehr oder weniger etablierten westeuropäischen Demokratien und den postkommunistischen Gesellschaften auch fast eineinhalb Jahrzehnte nach dem Zusammenbruch des Kommunismus?
Welche Positionen nehmen Ost- und Westdeutsche in dieser Hinsicht in Europa ein?
Welche Faktoren prägen das politische Vertrauen der Deutschen und der Europäer?
Wie die Daten in der folgenden Tabelle zeigen (siehe PDF-Version), bringen die Deutschen - wie die anderen Europäer - den politischen Institutionen und Akteuren ein unterschiedlich großes Vertrauen entgegen. Das größte Vertrauen genießt die Polizei, gefolgt von den Gerichten und dem Parlament. Die Politiker nehmen die Schlussposition ein. Allerdings verdeckt diese strukturelle Ähnlichkeit zwischen West- und Ostdeutschland sowie West- und Osteuropa die beträchtlichen Niveauunterschiede zwischen diesen Beobachtungseinheiten. In den postkommunistischen Staaten Ost- und Mitteleuropas findet keines der genannten Objekte das Vertrauen einer Mehrheit der Bürger. Dagegen vertrauen im Durchschnitt der westeuropäischen Gesellschaften mehr als zwei Drittel der Bürger der Polizei, über die Hälfte bringt den Gerichten Vertrauen entgegen, und nahezu jeder zweite Befragte bekundet Vertrauen zum Parlament. Lediglich die Politiker finden nur bei einer Minderheit der Befragten Vertrauen. Dieses Antwortmuster blieb zwischen 2002 und 2004 in Westeuropa stabil, in Mittel- und Osteuropa mussten hingegen alle politischen Institutionen und Akteure einen mehr oder weniger starken Vertrauensverlust hinnehmen. Unsere Daten belegen eindeutig die zu erwartende Vertrauenslücke zwischen West- und Osteuropa. Sie zeigen aber zugleich, dass sie bei den regulativen Institutionen (Rechtssystem, Polizei) deutlich größer ausfällt als beim Parlament und den Politikern (vgl. die Tabelle der PDF-Version).
Im Vergleich mit ihren westlichen und östlichen Nachbarn sind die Menschen in den alten und neuen Bundesländern unterschiedlich positioniert. Das Vertrauen der Westdeutschen zu den Politikern und zum Parlament liegt deutlich unter dem westeuropäischen Durchschnittwert, das Vertrauen zu den Gerichten und zur Polizei jedoch darüber. Allerdings verloren alle Institutionen und Politiker zwischen 2002 und 2004 an Vertrauen, auch wenn die Veränderungen nicht dramatisch ausfallen und in dieser Hinsicht der Entwicklung in allen westeuropäischen Gesellschaften folgen. Die ostdeutsche Bevölkerung bringt sämtlichen Institutionen und den Politikern mehr Vertrauen entgegen, als wir es in den anderen postkommunistischen Gesellschaften finden. Entgegen dem Negativtrend in den neuen Demokratien Ost- und Mitteleuropas hat sich das Vertrauen der Ostdeutschen zur Politik zwischen 2002 und 2004 nur geringfügig verändert.
Die nach der Wiedervereinigung festgestellten Unterschiede im Vertrauen der West- und Ostdeutschen zur Politik sind fast 15 Jahre nach der Vereinigung noch nicht verschwunden, haben sich aber deutlich verringert.
Faktoren des Institutionenvertrauens in Deutschland
Mit den Bedingungen, unter denen Vertrauen der Bevölkerung zur Politik entsteht oder zerfällt, haben sich zahlreiche empirische Untersuchungen beschäftigt. Die vielen, theoretisch nicht immer überzeugenden Erklärungsversuche lassen sich systematisch zu zwei großen Gruppen zusammenfassen, die auf verschiedenen Sichtweisen des politischen Vertrauens basieren. V. Braithwaite unterscheidet zwischen zwei Arten von Vertrauensnormen, welche die Beziehungen zwischen einer Person und ihrer Umwelt prägen. Die in liberalen Gesellschaftstheorien verankerten tauschorientierten Normen bilden die Basis der Überzeugung, eine Person oder Institution verdiene deshalb Vertrauen, weil sie ihre Aufgaben sachgerecht, kompetent, verlässlich und im Interesse der Person erfülle, die ihr Vertrauen entgegenbringt. Vertrauen ist in dieser Perspektive eine Belohnung für die in der Vergangenheit geleistete Arbeit. Es bleibt aber nicht ausschließlich vergangenheitsbezogen; vielmehr projizieren Menschen positive Erfahrungen mit einem Akteur oder einer Institution in die Zukunft. Die Vertrauensbeziehung bleibt so lange erhalten, bis das gewährte Vertrauen massiv und über einen längeren Zeitraum hinweg enttäuscht wird.
Das gemeinschaftsbezogene Vertrauen hat seine Wurzeln in der kommunitarischen Philosophie und in der Überzeugung, die vertrauende Person und diejenige, der vertraut wird, gehörten zur gleichen politischen Gemeinschaft, seien den gleichen Werten und Normen verpflichtet und durch Gefühle der Zusammengehörigkeit, der wechselseitigen Rücksichtnahme, des Respekts und der Interessenidentität miteinander verbunden. Diese Form des Vertrauens ist stärker gefühlsgesteuert als die tauschorientierte Form. Sie hängt auch nicht vom erwarteten Ertrag einer Vertrauensbeziehung ab, sondern ist dauerhaft und situationsunabhängig.
Diese beiden Formen des politischen Vertrauens schließen einander keineswegs aus. Sie beeinflussen aber das Verhältnis der Menschen zu ihrer politischen Umwelt auf unterschiedliche Weise und sind mit unterschiedlichen Hintergrundfaktoren verbunden. Die wichtigsten in der empirischen Forschung benutzten Ansätze zur Erklärung des politischen Vertrauens lassen sich leicht diesen beiden Vertrauenskonzepten zuordnen. In Übereinstimmung mit den Annahmen des Tauschmodells spielen die Bewertung der System- oder Regierungsleistungen sowie die Zufriedenheit mit der Wirtschaftslage in allen empirischen Studien über die Bestimmungsfaktoren des politischen Vertrauens eine wichtige Rolle. Je zufriedener die Menschen mit den Leistungen der Regierung und des politischen Systems sind und je positiver sie die wirtschaftlichen Bedingungen bewerten, desto mehr Vertrauen bringen sie den Politikern und den politischen Institutionen entgegen. Allerdings gilt dies nicht für alle Institutionen in gleichem Maße: Das Vertrauen zu den Politikern und zu den für die Erledigung der laufenden politischen Geschäfte zuständigen Institutionen des Parteienstaates (Regierung, Parlament, politische Parteien) ist viel stärker von Performanzbewertungen geprägt als das Vertrauen zu Gerichten und zur Polizei.
Die zweite wichtige Quelle des Vertrauens liegt in der Unterstützung gemeinschaftsbezogener Werte und Normen und in Gefühlen der Zusammengehörigkeit. Verweise auf die Bedeutung dieser Faktoren finden sich vor allem in Beiträgen zur Theorie des Sozialkapitals, welche die Bedeutung dieser Faktoren für den Zusammenhalt von Gesellschaften betonen.
Welche Bedeutung haben tausch- bzw. gemeinschaftsbezogene Erwägungen für das Vertrauen der Ost- und Westdeutschen zur Politik? Da die Westdeutschen wesentlich länger der politischen Gemeinschaft der Bundesrepublik angehören als ihre ostdeutschen Mitbürger, spricht einiges für die Annahme, dass im Westen gemeinschaftsbezogene, im Osten tauschbezogene Orientierungen eine größere Rolle als Bestimmungsfaktoren des politischen Vertrauens spielen. Diese Wirkungen können sich auf zwei Wegen einstellen: über das Niveau und über die Einflussstärke der betreffenden Orientierungen. Wenn die System- und Regierungsleistungen im Osten negativer bewertet werden als im Westen, dann schlägt sich dies in einer zwischen beiden Landesteilen bestehenden Vertrauenslücke nieder. Diese verstärkt sich zusätzlich, wenn die Bewertung der Systemleistungen in den neuen Bundesländern einen stärkeren Einfluss auf das politische Vertrauen ausübt. Für eine derartige Annahme liefert die empirische Forschung einige Anhaltspunkte.
Faktoren des Institutionenvertrauens in Deutschland und Europa
Der Einfluss tausch- bzw. gemeinschaftsbezogener Einstellungen auf das politische Vertrauen lässt sich durch empirische Schätzmodelle ermitteln.
Einen besonders großen Einfluss auf das Institutionenvertrauen üben das zwischenmenschliche Vertrauen als gemeinschaftsbezogene Größe sowie die Regierungszufriedenheit als tauschbezogene Einstellung aus. Dies gilt für beide Teile Deutschlands und Europas. Dieser Sachverhalt zeigt sich in den für die Jahre 2002 und 2004 durchgeführten Analysen und bestätigt die zuvor formulierten Erwartungen über die Bedeutsamkeit gemeinschaftsbezogener und tauschbasierter Einstellungen für das Vertrauen zu politischen Institutionen. Allerdings findet die Annahme einer größeren Relevanz tauschbezogenen Vertrauens in Ostdeutschland sowie gemeinschaftsbezogenen Vertrauens in Westdeutschland in den empirischen Analysen keine Bestätigung. Beide Faktoren spielen zumindest in der ersten Befragungswelle (2002) eine ungefähr gleich große Rolle für das Institutionenvertrauen der West- und Ostdeutschen. Dieses Bild verändert sich im Verlauf von nur knapp zwei Jahren erkennbar. Der Einfluss tauschbezogenen Vertrauens nimmt in beiden Landesteilen zu, während sich die Bedeutung gemeinschaftsbezogenen Vertrauens weder im Osten noch im Westen nennenswert verändert. Auch dieses Ergebnis stimmt nicht uneingeschränkt mit der zuvor formulierten Annahme überein. Zwar ist nun tatsächlich das tauschbezogene Vertrauen in den neuen Ländern wichtiger geworden als das gemeinschaftsbezogene Vertrauen, allerdings gilt dies in abgeschwächter Form auch für die alten Bundesländer. Folglich wird der für etablierte Demokratien erwartete höhere Stellenwert gemeinschaftsbezogenen Vertrauens durch die Daten für Westdeutschland empirisch nicht untermauert. Zudem wäre auch der in beiden Landesteilen zu beobachtende Bedeutungszuwachs des tauschbezogenen Vertrauens nicht ohne weiteres zu erwarten gewesen. Insgesamt lässt sich festhalten, dass politisches Vertrauen in Ost- und Westdeutschland nicht nur vergleichbaren Einflussgrößen ausgesetzt ist, sondern im Zeitverlauf auch ähnliche Entwicklungen durchläuft.
Bei diesen Beziehungsmustern handelt es sich nicht um ein rein deutsches Phänomen. Auch in West- und Mittel-Osteuropa bilden das zwischenmenschliche Vertrauen sowie die Regierungszufriedenheit die Grundpfeiler des Institutionenvertrauens, wobei die Regierungszufriedenheit im Zeitverlauf ebenfalls an Bedeutung gewinnt. Allein das politische Basisvertrauen - das unabhängig vom Niveau unserer vier Erklärungsfaktoren existiert - ist in der osteuropäischen Bevölkerung deutlich schwächer ausgeprägt als im Westen Europas. Dies gilt aber auch für die beiden Teile Deutschlands (vgl. Abbildungen der PDF-Version für Ost- und Westdeutschland ).
Schlussbemerkungen
Aus den präsentierten Ergebnissen können verschiedene Schlüsse gezogen werden. Auch 15 Jahre nach dem Zusammenbruch des Kommunismus vertrauen die Menschen in den postkommunistischen Gesellschaften ihren Politikern und politischen Institutionen immer noch nicht im gleichen Maße, wie dies die Westeuropäer tun. In abgeschwächter Form finden sich diese Unterschiede auch im wiedervereinigten Deutschland. Diese Feststellungen gelten für alle politischen Institutionen und für die Politiker. Ein auffallend großes West-Ost-Gefälle besteht bei den regulativen Institutionen; gerade in diesem Bereich nähern sich allerdings die Einstellungen der ostdeutschen Bürger zunehmend dem in Westeuropa vorherrschenden Muster an. Die Ost-West-Unterschiede im Niveau des politischen Vertrauens sind vornehmlich auf drei Faktoren zurückzuführen. Zunächst ist das von anderen Faktoren nicht erkennbar beeinflusste Basisvertrauen in Mittel- und Osteuropa schwächer entwickelt als in der westlichen Hälfte des Kontinents. Auch die vertrauensbildenden gemeinschaftsbezogenen und tauschbasierten Einstellungen sind in den postkommunistischen Gesellschaften noch immer schwächer ausgeprägt als in den traditionsreicheren Demokratien Westeuropas. Schließlich prägen tauschbasierte Erwägungen das politische Vertrauen der Osteuropäer stärker als das der Westeuropäer.
Politisches Vertrauen kommt demnach in Gesellschaften postkommunistischer bzw. langjähriger demokratischer Prägung teilweise auf ähnliche Weise zustande, teilweise beruht es aber auch auf anderen Ausgangsbedingungen. Dies ist insofern wichtig, als die Regierungszufriedenheit als tauschbezogene Quelle des politischen Vertrauens zwischen 2002 und 2004 gerade in Ostdeutschland erheblich an Bedeutung gewonnen hat. Der in ganz Europa beobachtbare Bedeutungszuwachs tauschbezogenen Vertrauens spiegelt möglicherweise eine Reaktion enttäuschter oder verunsicherter Bürger in einer sich nachhaltig verändernden Welt wider. Unter den Bedingungen wachsender Ungewissheit können die Leistungsfähigkeit und die Responsivität der politischen Institutionen und Akteure einen maßgeblichen Beitrag zur Stärkung und Stabilisierung demokratischer Gesellschaften leisten. Politische Akteure sollten dies als Chance erkennen und den verfügbaren Gestaltungsspielraum verantwortungsvoll nutzen.