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Interkommunale Kooperation oder Wettbewerb?


15.5.2006
Der demographische Wandel, neue Bedürfnislagen und Finanzdefizite stellen die Kommunen vor neue Aufgaben. Interkommunale Kooperation kann als Ersatz für eine Territorialreform dienen.

Einleitung



Das Verdikt mangelnder Reformfreudigkeit und einer gebremsten Modernisierung im deutschen politischen System wurde auf kommunaler Ebene weitgehend widerlegt. Seit den neunziger Jahren sind auf den Reformfeldern Management-/Verwaltungs- und Politikreform (Bürgerbegehren und -entscheid, Panaschieren und Kumulieren, Direktwahl der Bürgermeister) enorme Modernisierungsanstrengungen unternommen worden.[1]



Im Bereich der Funktional- und Territorialreform zeigen sich dagegen gravierende Lücken. Dieses Aufgabenfeld erscheint aber in doppelter Hinsicht besonders wichtig: Über den demographischen Wandel wird nicht nur die Altersstruktur der Bevölkerung verschoben und der Blick auf eine multikulturelle Gesellschaft frei. Er führt auch zu einem Schrumpfen der Bevölkerung und zu einer massiven Abwanderung aus den ost- in die westdeutschen Bundesländer sowie aus den ländlichen Regionen in die Metropolen.[2] Waren bislang Aspekte der Territorialität insbesondere in den Großstädten als Phänomen der Suburbanisierung problematisch, da sich die Gemeinden des "Speckgürtels" der Metropolen - obwohl ihnen doch höhere Steuereinkünfte zuflossen - nicht an den zentralstädtischen Leistungen beteiligen wollten, so forciert der demographische Wandel die Notwendigkeit der Funktional- und Territorialreform auch in den Kleinstädten und ländlichen Regionen. Neben den Metropolen werden nun auch Kleinstädte verstärkt zur Übernahme überterritorialer Aufgaben und zu einer stärkeren Bündelung und Koordination gezwungen, was in den Metropolen zu einer Vielzahl von unterschiedlichen Ansätzen etwa von Umlandverbänden und Regionalkreisen führte.

Der demographische Wandel verstärkt somit bereits bestehende Probleme wie Suburbanisierung oder Deindustrialisierung und betrifft nun neben den Metropolen auch die weniger verdichteten Regionen. Ländliche wie auch weniger verdichtete, verstädterte Räume fallen zunehmend hinter große Agglomerations- bzw. Ballungsräume zurück, die durch metropolitane Kernstädte sowie (hoch) verdichtete Kreise geprägt sind.

Der demographische Wandel rückt das zentrale Problem der Integration innerhalb der regionalen Räume wie auch das Problem der Gleichwertig- und Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse in den Vordergrund. Die wirtschaftliche Entwicklung dürfte - ebenso wie die Verteilung der Arbeitskräfte oder der Mietspiegel - mittelfristig regional sehr unterschiedliche Ausprägungen annehmen. Die Sozialsysteme werden dadurch in Bezug auf Finanzierbarkeit und Leistungsniveau auf eine harte Probe gestellt. Gleichzeitig sind die Kommunen gefordert, ihre Infrastruktur aufrechtzuerhalten und Serviceleistungen zu erbringen.[3] In der Kommunalpolitik wird der Wettbewerb zwischen jenen Kommunen stärker, die über weiche Standortfaktoren Unternehmen und insbesondere junge Familien an sich zu binden versuchen. Dabei sind neben den Arbeitsplätzen Aspekte wie Bauland zu günstigen Preisen, das Vorhandensein einer Betreuungs-, Bildungs- und Infrastruktur, Kinderfreundlichkeit sowie ein kulturelles Angebot von zentraler Bedeutung. Insbesondere die Dörfer im ländlichen Raum gelten als mögliche Verlierer im demographischen Wandel.

Als Lösung wird im Rahmen eines Modells des Wettbewerbsföderalismus über eine stärkere Konkurrenz zwischen den Kommunen und den Regionen nachgedacht. Gleichzeitig soll neben der Koordination und Bündelung von Aufgaben eine stärke Kooperation der Kommunen gewährleistet werden. Wettbewerbsföderalismus und interkommunale Kooperation werden als alternative Strategien zur Abmilderung der Folgen des demographischen Wandels angesehen. Die folgenden Überlegungen sollen aufdecken, inwieweit es sich hierbei um einen Widerspruch handelt oder inwieweit die Konzepte miteinander vereinbar sind. Grundsätzlich geht es somit auch um eine Redefinition der Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenstruktur im deutschen föderalen System sowie auf regionaler und kommunaler Ebene um die Zukunft von Mittelbehörden und Kommunen.

Die Diskussion um interkommunale Kooperation ist somit eingebunden in die lokalen Funktional- und Territorialreformen und die föderalen Modernisierungsprozesse auf Bundes- und Länderebene. Dabei sind einerseits die fiskalischen Einnahmen und andererseits die Aufgabenstruktur der Kommunen von besonderer Wichtigkeit. Die bislang angewandten Maßnahmen wie beispielsweise die Erhöhung der Gebühren, Verschuldung oder auch Vermögensverkäufe sind zumeist ausgereizt und längerfristig nicht tragbar, das heißt sie sind nicht nachhaltig.[4] Die Finanzsituation der Kommunen erscheint vor dem Hintergrund ihrer Überschuldung zunehmend als strukturelle Unterfinanzierung (fiscal gap) und nicht länger als konjunkturelles Übergangsphänomen. Ungeachtet des im Jahre 2004 verabschiedeten Steuervergünstigungsabbaugesetzes, mit dem neben Mindestbesteuerung und Mindesthebesätzen die Revitalisierung der Gemeindefinanzen zentral geregelt wurde und das zu deutlich höheren fiskalischen Einkünften führte, steht eine grundlegende Modernisierung der Gemeindefinanzen noch aus. Um eine Überlastung der Kommunen auf der Aufgabenseite (wie etwa beim Kindergartengesetz) zu verhindern, sind zudem die kommunalen Mitspracherechte insbesondere auf Bundesebene (Konnexitätsklausel: Artikel 104a Abs. 1 des GG; Konsultationsmechanismen) zu erweitern. Zudem ist die Bundes- und Landesgesetzgebung in Bezug auf die zukünftige Handlungsfähigkeit des öffentlich kontrollierten Sektors vor dem Hintergrund der demographischen Veränderungen relevant. Werden kommunal kontrollierte Gesellschaften (Stadtwerke etc.) drastisch vom Gesetzgeber eingeschränkt und entfallen sie dadurch zunehmend als Wettbewerber?


Fußnoten

1.
Vgl. Norbert Kersting, Die Zukunft der lokalen Demokratie, Frankfurt/M. 2004; Janice Caulfield/Helge O. Larsen (Hrsg.), Local Government at the Millennium, Opladen 2002.
2.
Vgl. Herwig Birg, Die demographische Zeitenwende, München 2003.
3.
Vgl. Frieder Naschold u.a., Leistungstiefe im öffentlichen Sektor, Berlin 1996.
4.
Vgl. Norbert Kersting, Wirtschaft, Finanzen und Föderalismus. Zur Reform der Gewerbesteuer, in: DS Perspektiven, 2 (2005), S. 149 - 161. Vermögensverkäufe hatten ihre Hochzeit in den späten neunziger Jahren. Die Wohnungsverkäufe in Dresden 2006 scheinen eine neue Privatisierungswelle eingeläutet zu haben.