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17.2.2006 | Von:
Werner Sesselmeier

Die demographische Herausforderung der Alterssicherung

Die Gesetzliche Rentenversicherung ergänzende Reformen

Mit der Umstellung auf eine einnahmenorientierte Ausgabenpolitik ging ein zweiter Paradigmenwechsel einher, der in der expliziten Aufgabe des Ziels der Lebensstandardsicherung allein durch die gesetzliche Rente bestand. Auch für langjährig Versicherte soll in der Zukunft nur eine Mischung aus gesetzlicher Rente und - staatlich massiv geförderter - ergänzender privater und betrieblicher Vorsorge ein Versorgungsniveau gewährleisten, welches an das Einkommensniveau der Erwerbsphase anknüpft. Dabei soll sich langfristig der Anteil der kapitalgedeckten Alterseinkünfte an den gesamten Rentenleistungen auf etwa 30 Prozent verdoppeln.

Für eine solche Einbeziehung kapitalgedeckter Elemente in unsere Altersvorsorge gibt es gute Gründe. Diese bestehen zum einen in der unbestrittenen Tatsache, dass in Deutschland zu wenige Kinder geboren werden und sich daran in der absehbaren Zukunft auch nichts ändern wird. Dieses Fehlen zukünftiger Erwerbstätiger und somit Beitragszahler in unserem gesetzlichen Rentenversicherungssystem betrifft in hohem Maße unser umlagefinanziertes System. Die Abwesenheit von ausreichendem Humankapital, das für die Alterssicherung aufkommen soll, muss deshalb durch andere Faktoren kompensiert werden. Eine solche Kompensation könnte die vermehrte Anhäufung von Realkapital sein. Die Einführung von kapitalgedeckten Elementen kann helfen, die fehlende Geburtenstärke durch den Produktionsfaktor Kapital zu kompensieren. Zum anderen können als Argument für eine Teilkapitaldeckung unseres Rentensystems die unterschiedlichen Risikoeigenschaften der beiden Finanzierungssysteme herangezogen werden. Sowohl das Kapitaldeckungs- als auch das Umlageverfahren besitzen spezifische Vor- und Nachteile, wenn es um eine Risikoabsicherung geht. Das Umlageverfahren ermöglicht zum Beispiel eine sehr schnelle Anpassung an politische Veränderungen - wie beispielsweise die Wiedervereinigung - und hat einen hohen Grad an Resistenz gegenüber Inflation. Darüber hinaus ist es geeignet, eine große Menge an Risiken zu sammeln und auf eine große Menge an Personen zu verteilen. Die Vorteile des Kapitaldeckungssystems hingegen sind seine weitestgehende Immunität gegenüber der Fertilität, die Möglichkeit der Internationalisierung der Beitragszahlungen durch den Kapitalmarkt sowie seine positiven Effekte auf die gesamtwirtschaftliche Ersparnis und das Wirtschaftswachstum.

Da das Umlageverfahren auf die Stabilität und Ergiebigkeit des nationalen Erwerbseinkommens setzt, sind die so finanzierten Renten Problemen ausgesetzt, die aus der Beschäftigungs- und Lohnentwicklung sowie aus der demographischen Entwicklung resultieren. Das Kapitaldeckungsverfahren vertraut auf die Stabilität und Ergiebigkeit der nationalen und internationalen Kapitaleinkommen. Der wohl wichtigste Unterschied zum Umlageverfahren ist die Internationalisierbarkeit. Denn durch die Möglichkeit der Anlage des Altersvorsorgesparens im Ausland kann man sich - in Grenzen - von der nationalen demographischen Entwicklung und auch von der Arbeitsmarktentwicklung abkoppeln und ausländische - sich in Kapitaleinkommen und Kursgewinnen ausdrückende - Wertschöpfung zur Finanzierung der heimischen Alterseinkommen instrumentalisieren, allerdings um den Preis von Kapitalmarkt- und Wechselkursrisiken.

Ein Hybridsystem aus beiden Verfahren macht es möglich, das Gesamtsystem wie in einem Portfolio gegenüber mehreren Risiken abzusichern. Eine Erhöhung kapitalgedeckter Elemente in der Altersvorsorge ist demnach durchaus sinnvoll und sogar notwendig.

In diesem Zusammenhang stellt sich natürlich immer die Frage danach, woher die Menschen das Geld für eine zusätzliche Absicherung im Alter nehmen sollen: Zum einen fördert der Staat den Abschluss der so genannten Riesterrenten massiv, zum anderen kommt hier noch eine weitere Reform zum Tragen, die bisher nicht erwähnt wurde, nämlich die nachgelagerte Besteuerung nach dem Alterseinkünftegesetz. Nachgelagerte Besteuerung bedeutet, dass die Beiträge zur GRV aus unversteuertem Einkommen bezahlt, aber dafür die später daraus resultierenden Renten voll versteuert werden. Da eine an sich wünschenswerte sofortige steuerliche Freistellung aller Rentenbeiträge zu einem von unserem fiskalisch erschöpften Staat nicht verkraftbaren Steuerausfall von etwa 20 Milliarden Euro geführt hätte, wird diese Freistellung über einen Zeitraum von 20 Jahren, das heißt bis 2025 gestreckt. Daraus resultiert für die Erwerbstätigen eine steuerliche Entlastung ab 2005 von jährlich ca. einer Milliarde Euro, das heißt um insgesamt 20 Milliarden Euro bis 2025. Ab 2025 sind dann die gesamten Beiträge steuerfrei. Dies schafft zweifellos Freiräume für den Aufbau einer privaten oder betrieblichen Altersvorsorge.

Die Alterssicherungsreformen im Kontext der Sozialstaatsdebatte

Die Reformen des Alterssicherungssystems sind nur eine Baustelle innerhalb der sozialen Sicherung. Die sich ändernden Rahmenbedingungen - neben der demographischen Entwicklung sind dies die Informatisierung der Arbeit, die Heterogenisierung der Gesellschaft, der dienstleistungsorientierte Strukturwandel sowie die ökonomische und politische Globalisierung[16] - erfordern Reformen im ganzen System, wenn die soziale Sicherung weiterhin ihrer Aufgabe der Sicherung vor den großen Lebensrisiken nachkommen soll.[17] Diese Debatte kreist um die Begriffe "Eigenverantwortung" bzw. "Fordern und Fördern".

Diskutiert wird dabei eine neue Arbeitsteilung zwischen Staat und Individuum sowie dem dritten Sektor. Entsprechend dieser Neuausrichtung der Arbeitsteilung werden die Systeme "bunter", denn schließlich geht es aufgrund der historischen wie rechtlichen Pfadabhängigkeit nicht um ein "Entweder-Oder" in den Systemen, sondern um ein "Sowohl-Als-Auch". Das heißt aber auch, dass sich die Systeme im internationalen Vergleich ähnlicher werden. In nahezu allen vergleichbaren Ländern wird eine ähnliche demographische Entwicklung prognostiziert, die zu wiederum ähnlichen Maßnahmen zwingt, allerdings mit unterschiedlichen Ausgangspunkten.[18] Diese Konvergenz wird zudem durch die Offene Methode der Koordinierung der EU gefördert.[19] Für die deutschen Sozialversicherungen im Allgemeinen und die GRV im Speziellen geht es vor allem um die Erhaltung der Sicherungsfunktion vor dem Hintergrund des demographischen Wandels sowie um eine partielle Abkopplung vom Arbeitsmarkt, da die Beitragsfinanzierung den Faktor Arbeit verteuert und damit seine Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt. Dabei sollte man den Stand der Reformen in der Alterssicherung nicht unterschätzen. Im Prinzip sind die richtigen Weichen bereits gestellt. Was jetzt noch zu leisten ist, ist eine Feinkorrektur.

Andererseits hätten die Reformen aus politökonomischen Überlegungen auch nicht zu einem späteren Zeitpunkt kommen dürfen. Derzeit beläuft sich das Durchschnittsalter der deutschen Wohnbevölkerung auf gut 40 Jahre, das durchschnittliche Alter der Wählerinnen und Wähler liegt bei fast 48 Jahren. Im Jahre 2020 wird sich das Durchschnittsalter der Bevölkerung auf etwa 44 Jahre erhöht haben, aber der durchschnittliche Wähler wird dann bereits über 54 Jahre als sein. Rentenreformen, die im Interesse der Jüngeren die Älteren belasten, werden in einem demokratischen System dann zunehmend schwieriger. Dies gilt umso mehr, als Reformen der sozialen Sicherungssysteme generell einen hohen Erklärungsbedarf haben, wollen sie akzeptiert werden.[20] Insgesamt sollte unser Alterssicherungssystem die demographische Herausforderung bewältigen.


Fußnoten

16.
Vgl. hierzu K. Bizer/W. Sesselmeier (Anm. 5).
17.
Vgl. Werner Sesselmeier, Zwischen Solidarität und Eigenverantwortung - Bevölkerungsentwicklung und soziale Sicherungssysteme, in: Das Parlament, Themenausgabe "Zukunft der Generationen", Nr. 19 - 20, 10./17.5. 2002, S. 14 und ders., Wohlfahrtsstaaten im institutionellen Vergleich, in: Martin Held/Gisela Kubon-Gilke/Richard Sturn (Hrsg.), Normative und institutionelle Grundfragen der Ökonomik, Jahrbuch 5: Soziale Sicherung in Marktgesellschaften, Marburg 2006.
18.
Vgl. Gerard Hughes/Jim Stewart (Hrsg.), Reforming Pensions in Europe. Evolution of Pension Financing and Sources of Retirement Income, Cheltenham 2004.
19.
Vgl. hierzu Volker Schmitt, Gestaltung der europäischen Alterssicherungssysteme mit Hilfe von Benchmarkingprozessen und Indikatoren, in: Sozialer Fortschritt, 54 (2005) 5 - 6, S. 121 - 126.
20.
Vgl. Manuela Glaab/Werner Sesselmeier, Experimentierfeld Deutschland? Reformstrategien in der Sozialpolitik auf dem Prüfstand, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2005.