Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse (Symbolbild). Eine Modelleisenbahn fährt auf Schienen in einem von 2 Händen gehaltenen Bräter.

8.11.2019 | Von:
Antonia Milbert

Wie misst man "Gleichwertige Lebensverhältnisse"?

Messen bedeutet, eine Größe mit einem bestimmten Maß zu erfassen oder einen Maßstab anzulegen. In beiden Wortbedeutungen erfordert das Messen eine klare Vorstellung vom Gegenstand. Zu vielen Paradigmen oder Leitbildern, sei es Nachhaltigkeit, Chancengerechtigkeit oder Gleichwertigkeit, gibt es große Zustimmung, solange sie im Vagen bleiben. Soll jedoch bestimmt werden, was genau unter diesen Begriffen zu verstehen ist, gehen die Deutungen stark oder zumindest im Detail auseinander. Insofern haben Messkonzepte für die Kommunikation über diese Denkbilder den unbestreitbaren Vorteil, dass sie eine Konkretisierung oder Übersetzungsleistung erfordern – auch, damit ein Messen überhaupt stattfinden kann.

Gleichzeitig liegt hierin die besondere Schwierigkeit: Für die Messung müssen exakte Definitionen gefunden werden; der Messende muss sich festlegen. Alle Messkonzepte unterliegen daher der Kritik, nicht vollständig, nicht zielgerichtet oder nicht demokratisch legitimiert zu sein, oder alles zusammen. Die Auseinandersetzung über das Prinzip der Nachhaltigkeit beispielsweise, auf das sich die internationale Staatengemeinschaft 1992 in der Deklaration von Rio über Umwelt und Entwicklung geeinigt hat, hat zu Tausenden unterschiedlicher Messkonzepte geführt. Im Vergleich dazu ist die Zahl an Konzepten, die die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse messen wollen, eher klein, da es sich um ein in der Staatengemeinschaft begrenzt verbreitetes Sozialstaatsprinzip handelt. Eine gewisse Bandbreite ist trotzdem gegeben und entsprechend eine Diskussion über das "Wie" der Messung vorhanden. Nach einer kurzen Einführung zur aktuellen Debatte um die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in den Regionen zeige ich anhand der Entwicklung der Raumordnungsberichte des Bundes Ziele und Probleme von Messkonzepten in diesem Bereich auf.

Gleichwertigkeit auf dem Prüfstand

2004 hatte der damalige Bundespräsident Horst Köhler in einem Interview auf die großen regionalen Unterschiede fast 15 Jahre nach der deutschen Wiedervereinigung hingewiesen, die man als Realität hinnehmen müsse: "Wer sie einebnen will, zementiert den Subventionsstaat und legt der jungen Generation eine untragbare Schuldenlast auf."[1] Daraufhin folgte eine wissenschaftliche, politische und teils mediale Debatte zur Sinnhaftigkeit des Sozialstaatsprinzips gleichwertiger Lebensverhältnisse in einer globalisierten Welt, die sich zwangsläufig auch in einer Unterschiedlichkeit der Wettbewerbsfähigkeit der Regionen niederschlage müsse, mit der Folge von Abwanderung aus weniger wirtschaftsstarken (ländlichen) Regionen. Die Versorgung der Bevölkerung in bereits dünn besiedelten Regionen ohne wirtschaftliche Tragfähigkeit von Infrastruktureinrichtungen könne, so ging die Argumentation weiter, bei fortwährendem Bevölkerungsrückgang nicht im gleichen Maß wie in anderen Regionen staatlich garantiert werden. Das Sozialstaatsprinzip sei nicht länger so interpretierbar, dass unter "gleichwertig" auch "gleich" oder "gleichartig" zu verstehen sei.[2] In der Debatte spannte sich dabei der Bogen von der Abschaffung des Prinzips über die Neuinterpretation bis hin zur Beibehaltung unter Verwendung anderer Instrumente.[3] Mit den Wahlerfolgen der AfD und dem Suchen nach Ursachen für diesen Erfolg gerieten die unterschiedlichen Lebensbedingungen in den Regionen wieder verstärkt in den Blick, und das Gleichwertigkeitsprinzip wurde politisch bestätigt. Die genaue Ausrichtung und/oder die zu verwendenden Instrumente sind dabei noch nicht ausdiskutiert, trotz erster Ergebnisse und Schlussfolgerungen aus der Arbeit der Kommission "Gleichwertige Lebensverhältnisse", die im Juli 2019 präsentiert wurden.[4]

In der neuen Aufmerksamkeitsphase beteilig(t)en sich viele bekannte Institute mit Atlanten zu regionalen Disparitäten, die im weitesten Sinne als Messkonzepte zu (un)gleichwertigen Lebensverhältnissen verstanden werden können.[5] Im Wesentlichen handelt es sich hierbei um Zusammenstellungen von Indikatoren auf der Ebene der Stadt- und Landkreise oder von größeren Regionen, die Auskunft über die Zukunftsfähigkeit, die Gleichwertigkeit oder die Teilhabechancen der dort lebenden Bevölkerung geben sollen. Die Anzahl der Indikatoren unterscheidet sich erheblich, doch gibt es ausgewählte Bereiche, zu denen in nahezu allen Konzepten vergleichbare Kennzahlen enthalten sind: Arbeitslosigkeit und/oder Armut, wissens- oder forschungsintensive Arbeitsplätze, Altersstruktur der Bevölkerung, Einkommen, Erreichbarkeit sozialer Infrastrukturen, wobei meist die medizinische oder die ärztliche Versorgung stellvertretend gewählt wird, kommunale Finanzsituation, Mietenniveau, Schulabschlüsse, Siedlungsstruktur, wirtschaftliches Wachstum beziehungsweise Bruttoinlandsprodukt (BIP) und (Ab-)Wanderung.

Über statistische Verfahren, die sich im Einzelnen unterscheiden, werden die Regionen in Gruppen eingeteilt, die sich in den Kennziffern möglichst ähnlich sind, oder Regionen identifiziert, die in allen oder vielen Kennziffern die ungünstigsten Ausprägungen aufweisen. Was als ungünstig gilt, wird überwiegend am Bundesdurchschnitt und der Streuung der Kennwerte zwischen allen Regionen bestimmt. Auch Rankings werden erstellt. Gegen das schlechte Prädikat, das darin einzelnen Städten oder Regionen am unteren Ende der Rangreihe ausgesprochen wird, regt sich mitunter Widerstand, etwa unter dem Hashtag "401GE".[6] Ursache für diesen Widerstand ist die stigmatisierende Bezeichnung als "nicht zukunftsfähig" oder "abgehängt". Mit immer wiederkehrenden, hoch korrelierten Indikatoren von teils zweifelhafter Repräsentativität für einen ausgewählten Aspekt und vereinfachter Bewertung jeden Indikators in "gut" und "schlecht" landen meist die gleichen Regionen auf den hinteren Rangplätzen. Dabei hat die indikatorengestützte Abgrenzung von Regionen mit besonderen Problemlagen in der Raumbeobachtung und den Raumordnungsberichten eine lange Tradition, es kommt allerdings auf Ziel und Qualität der Konzepte an.

Fußnoten

1.
Zit. nach "Jeder ist gefordert". Interview, in: Focus, 13.9.2004, S. 23.
2.
Vgl. Reiner Klingholz, Vielfalt statt Gleichwertigkeit – Die Regionalpolitik braucht eine neue Zielsetzung, in: Informationen zur Raumentwicklung 1/2015, S. 23–27.
3.
Vgl. Ulf Hahne, Zur Neuinterpretation des Gleichwertigkeitsziels, in: Raumforschung und Raumentwicklung 4/2005, S. 257–265.
4.
Vgl. Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) (Hrsg.), Unser Plan für Deutschland. Gleichwertige Lebensverhältnisse überall, Berlin 2019, S. 72.
5.
Folgende Studien seien exemplarisch genannt: Christian Böllhoff/Peter Kaiser, Die große ZDF Deutschland-Studie, 2018, https://deutschlandstudie.prognos.com«; Kathleen Freitag/Tobias Koch/Marion Neumann, Prognos Zukunftsatlas 2019. Das Ranking für Deutschlands Regionen, http://www.prognos.com/zukunftsatlas«; Michael Hüther/Jens Südekum/Michael Voigtländer (Hrsg.), Die Zukunft der Regionen in Deutschland, Köln 2019, http://www.iwkoeln.de/studien/iw-studien/beitrag/michael-huether-jens-suedekum-michael-voigtlaender-zwischen-vielfalt-und-gleichwertigkeit.html«; Philipp Fink/Martin Hennicke/Heinrich Tiemann, Ungleiches Deutschland: Sozioökonomischer Disparitätenbericht 2019, Bonn 2019, http://library.fes.de/pdf-files/fes/15400-20190528.pdf«; Frederick Sixtus et al., Teilhabeatlas Deutschland. Ungleichwertige Lebensverhältnisse und wie die Menschen sie wahrnehmen, 2019, http://www.berlin-institut.org/fileadmin/user_upload/Teilhabeatlas/Teilhabe_Online.pdf«.
6.
Vgl. Unstatistik des Monats: Gelsenkirchen #401, 17.4.2019, http://www.mpib-berlin.mpg.de/de/presse/2019/04/unstatistik-des-monats-gelsenkirchen-401«.
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