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11.5.2007 | Von:
Matthias Ecker-Ehrhardt
Michael Zürn

Die Politisierung internationaler Institutionen

Enttäuschte Ansprüche

Allerdings kann ein Wandel der kognitiven und kulturellen Kontextbedingungen allein das Entstehen gesellschaftlicher Widerstände gegen internationale Institutionen noch nicht erklären. Erst die Enttäuschung über Verfahren und materielle Politik einflussreicher Institutionen macht diese zum Zielobjekt gesellschaftlicher Kritik und Widerstände. Sofern sich die substanzielle Reichweite und die "Eingriffstiefe" internationaler Institutionen vielfach erhöht haben, erscheinen deren Entscheidungsprozesse aus gesellschaftlicher Sicht häufig als nicht legitim. Am Entscheidungsmodell des exekutiven Multilateralismus hat sich nämlich über die Jahre kaum etwas geändert. Die Politik in den internationalen Institutionen findet meist immer noch unter Ausschluss der breiten Öffentlichkeit statt, bleibt hermetisch und ist folglich aus Sicht der letztlich Betroffenen undemokratisch.

Erstens verletzt der Ausschluss eines Teils der Betroffenen von den Entscheidungsverfahren Ansprüche an die Partizipation bzw. an die Repräsentativität von trans- und supranationalen Institutionen. Diese Exklusion lässt sich auf zwei Ebenen beobachten. Einerseits sind nicht alle Staaten an den Entscheidungen beteiligt und andererseits führt die Neigung zum exekutiven Multilateralismus zum Ausschluss gesellschaftlicher Akteure in exekutiv-staatlich dominierten Entscheidungsprozessen. Hinsichtlich der in den zentralen Gremien internationaler Organisationen vertretenen Staaten hat etwa der Ausschluss ganzer Regionen aus dem entscheidenden Prozess der Vor- und Parallelverhandlungen im green room der WTO für massive Kritik gesorgt.[16] Besonders eklatant bleibt auch die fehlende Repräsentativität des Sicherheitsrats der VN, eine Tatsache, die über die Vetorechte der ständigen Mitglieder noch verschärft wird. Ein aufschlussreiches Beispiel fehlender gesellschaftlicher Partizipation stellt der Bereich der humanitären Hilfe und der Entwicklungshilfe durch private wie staatliche Organisationen dar, an deren Steuerung die Empfänger kaum beteiligt werden. Als glaubwürdige Experten humanitären Leids gelten aus Sicht der Gebergesellschaften letztlich, so lässt sich zeigen, doch nur die vermeintlich "unabhängigen" Vertreter der internationalen Hilfsorganisationen, jedoch kaum die Betroffenen selbst.[17] Entsprechende Kritik hat zu einer umfassenden Debatte zwischen den in diesem Feld engagierten Organisationen geführt.[18]

Zweitens verletzt die Öffentlichkeitsferne vieler Entscheidungsprozesse normative Ansprüche an die Kontrollierbarkeit und Begründungspflicht "guten Regierens". So haben etwa mangelnde Kontrollmöglichkeiten der Unternehmen, die am Global Compact[19] beteiligt sind, Kritik ausgelöst. Dadurch ist auch generell die von Kofi Annan betriebene Öffnung der Vereinten Nationen gegenüber transnationalen Unternehmen in die Kritik geraten.[20] Auch wenn eine Reihe internationaler Institutionen wie die Weltbank und der Internationale Währungsfonds seit Längerem den Kontakt zu gesellschaftlichen stakeholdern sucht, bleiben ihre Entscheidungsprozesse für Vertreter von Betroffenengruppen versperrt und ein steter Stein des Anstoßes.[21] Insbesondere die Kritik an den so genannten green-room-Gesprächen bei der WTO richtet sich in diesem Sinne neben der mangelnden Inklusivität auch gegen die mangelnde Transparenz der WTO-Verfahren. Die Schaffung von Transparenz ist der Bereich, in dem am meisten Bewegung zu verzeichnen ist.[22] So ist mittlerweile eine ganze Reihe wichtiger Dokumente zum Verhandlungsprozess öffentlich zugänglich. Aus der Sicht vieler NGOs bleibt diese Öffnung der WTO allerdings unbefriedigend, da vermutet wird, dass die wesentlichen Entscheidungen außerhalb des dokumentierten Verhandlungsprozesses getroffen werden.

Drittens enttäuscht eine hohe Selektivität bei der Regelsetzung und der Regelanwendung gesellschaftliche Ansprüche nach gerechter Verteilung bzw. Fairness. Die im Allgemeinen unter dem Begriff der "Globalisierungskritik" zusammengefassten Widerstände identifizieren und adressieren Institutionen wie Weltbank oder IWF vornehmlich als neoliberale Protagonisten eines globalen "Kasino-Kapitalismus", die nach Ansicht ihrer Kritiker Interessenlagen recht einseitig widerspiegeln und daher weltgesellschaftliche Probleme wie Armut, Unterentwicklung und Dependenz nicht lösen, sondern sogar noch verschärfen.[23] Ihre Legitimität wird somit nicht nur verfahrenstechnisch, sondern eben auch substanziell mit Blick auf die Wirkung ihrer Politiken in Frage gestellt. Die selektive Umsetzung von Normen lässt sich am Fall des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen zeigen. Da die VN über keine eigenen Ressourcen verfügen, sind sie beim peace enforcement noch mehr als beim peace keeping auf einzelne, besonders mächtige Staaten angewiesen. Sie können nur dort militärisch eingreifen, wo mächtige Staaten willens sind, eine UN-autorisierte Intervention durchzuführen. Während in Somalia, dem ehemaligen Jugoslawien oder auch in Afghanistan militärisch eingegriffen worden ist, sind derartige Interventionen in ähnlich gelagerten Fällen wie Myanmar, Sudan, Angola oder Liberia unterblieben.[24] Das peace enforcement der VN verletzt somit Prinzipien der Rechtsgleichheit. Dies führte zur Verfestigung des Bildes der VN als einerseits "zahnlosem Tiger" - nicht nur, aber besonders folgenreich in den USA - und andererseits als einseitigem Instrument des Westens - nicht nur, aber besonders folgenreich in der arabischen Welt. Damit ist den VN bleibender Schaden zugefügt worden. Ähnlich kritisch wird die selektive Verteilung humanitärer Hilfe durch staatliche wie zivilgesellschaftliche Akteure betrachtet. Nicht erst angesichts der Tsunami-Krise 2004/2005 trat zutage, dass Regierungen wie NGOs ihre Mittel nicht nur nach Maßgabe akuter Bedürftigkeit neutral und unparteilich verteilen, sondern auch, um den aktuell medial formulierten Ansprüchen möglichst eindrucksvoll und unmittelbar nachkommen zu können.[25]

Freilich setzen Ansprüche auf Partizipation, Transparenz und Rechtsgleichheit zumindest eine implizite Anerkennung einer gegebenen Institution als wünschenswert voraus. Einer ganzen Reihe von Institutionen tritt die gesellschaftliche Ablehnung jedoch mit der Behauptung entgegen, dass man eine weitere Stärkung internationaler Institutionen grundsätzlich abwehren sollte. Hierbei geht es viertens um maximale Autonomie, ggf. auch nur in Gestalt regulierter Subsidiarität. Idealtypisch für dieses Phänomen scheinen die innergesellschaftlichen Diskussionen im Vorfeld nationaler Referenden über einen Beitritt zur Europäischen Union zu sein. Gegner der europäischen Integration nutzten diese Debatten, um grundlegend gegen eine Abgabe politischer Macht an internationale Institutionen mit Hinweis auf einen drohenden Verlust an Autonomie zu argumentieren. Offen bleibt die Frage, inwieweit sich auch das Auftreten von transnationaler Gewalt in den neuen Kriegen bzw. in Gestalt des transnational agierenden Terrorismus als Ausdruck des Widerstandes gegen die OECD-Welt und ihre internationalen Institutionen deuten lässt, deren Einfluss man im Verweis auf eine politisch bestimmte Idee von Autonomie abwehren (nicht aber kontrollieren oder gar durch Partizipation "demokratisieren") will.[26]

In der hier vorgetragenen These schwingt die Vermutung mit, dass die im Kontext eines allgemeinen Modernisierungsprozesses verstärkt wahrgenommenen Legitimationsdefizite internationaler Institutionen zu einer Politisierung weltgesellschaftlicher Akteure führen. Zur Politisierung gehören die konstruktive Nutzung internationaler Institutionen durch gesellschaftliche Gruppen etwa im Bereich der Umweltpolitik, aber auch die vehemente Ablehnung internationaler Institutionen. Die Kritik und die Widerstände gegen internationale Institutionen können unterschiedliche Formen annehmen - von der Unterstützung rechtspopulistischer Parteien in Europa über die Demokratiekritik an der EU bis zu den unkonventionellen Aktionsformen globalisierungskritischer Gruppen gegen WTO, IWF und Weltbank. Die Politisierung ist Ausdruck eines institutionellen Machtzuwachses, gestiegener Erwartungen und wahrgenommener Defizite internationaler Institutionen. Dabei variieren die institutionellen Gelegenheitsstrukturen der Politisierung erheblich; sie ergeben sich auf der internationalen wie auf der nationalen Ebene.

Zum einen bilden internationale Institutionen eigene Politikarenen, die unterschiedliche Anreize und Gelegenheiten bieten, gesellschaftliche Ansprüche direkt zu artikulieren - nicht zuletzt angesichts unterschiedlicher Partizipationsmöglichkeiten als Experten bzw. stakeholder.[27] Internationale Institutionen sind in diesem Sinne nicht nur Auslöser von Kritik angesichts mangelnder Partizipationsmöglichkeiten, sie werden vielmehr auch wie erwähnt zur Durchsetzung bestimmter politischer Vorstellungen genutzt. Amnesty International und Oxfam beispielsweise nutzen und unterstützen internationale Menschenrechts- und Umweltregime. Gleichzeitig nehmen sie gerade auch darum am Global Compact zwischen VN und Unternehmen teil, um ihre schon vorab bestehende Kritik an der fehlenden Repräsentativität und Effektivität des Global Compacts von "innen heraus" als Mitglieder formulieren zu können.[28] Dies sichert nicht nur eine Aufmerksamkeit bei den anderen Mitgliedern nach innen und signalisiert nach außen die Bereitschaft, sich konstruktiv an der Lösung der skizzierten Probleme zu beteiligen. Es gibt den beteiligten NGOs darüber hinaus die - mittlerweile mehrfach genutzte - Möglichkeit, spektakulär mit einem Austritt zu drohen. Umgekehrt bleiben solche Strategien nur auserwählten NGOs vorbehalten, die tatsächlich Zugang erhalten - etwa eine Mitgliedschaft beim Global Compact oder einen Konsultativstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat der VN. Der Weg "interner" Kritik steht somit nur einer Auswahl von Kritikern offen, andere müssen den Weg des "stillen" Lobbyings beschreiten oder durch medienwirksamen Protest auf ihre Forderungen aufmerksam machen.

Sofern internationale Institutionen normative Ansprüche enttäuschen, haben sie zum anderen nicht nur "direkt" mit gesellschaftlichen Widerständen zu rechnen, sie geraten auch von Seiten relevanter Regierungen unter Druck, die auf eine mangelnde Zustimmung ihrer Wähler reagieren. Hierbei spielt eine Rolle, dass durch sich lockernde Bindungen zwischen Bürgern und politischen Institutionen im nationalen Rahmen die Spielräume für unpopuläre Entscheidungen zugunsten internationaler Institutionen enger werden. Langfristig orientierte Regeleinhaltung der Regierung kann Angriffsflächen für innenpolitische Opponenten eröffnen, denen mediale Resonanz zumindest so lange gewiss ist, wie ihre radikale Ablehnung die Stimmung des Publikums tatsächlich trifft.

Der gesellschaftliche Widerstand nimmt in diesem Sinne immer wieder erheblichen Einfluss auf die Politik von Regierungen gegenüber internationalen Institutionen. Die Ablehnung verschiedener multilateraler Vereinbarungen durch die USA während der Clinton-Administration kann am besten als vorauseilender Gehorsam gegenüber einer im Senat verankerten gesellschaftlichen Skepsis gegenüber internationalen Institutionen gedeutet werden. Auch in der EU lassen sich solche Fälle beobachten, etwa im Zusammenhang mit der Bewältigung der BSE-Krise.[29] Und sicherlich hat das Scheitern der Referenden zur Europäischen Verfassung in Frankreich und in den Niederlanden die weitere Verhandlung zur Reform des institutionellen Systems der EU nicht einfacher gemacht.

Fußnoten

16.
Vgl. Martin Khor, Rethinking Liberalisation and Reforming the WTO: Martin Khor's Presentation at Davos, 2000; Martin Khor, Preliminary Comments on the WHO's July Decisionand Process, 2004; Markus Krajewski, Democratic Legitimacy and Constitutional Perspectives of WTO Law, in: Journal of World Trade, 35 (2002) 1, S. 167 - 186.
17.
Vgl. M. Ecker-Ehrhardt (Anm. 9).
18.
Vgl. Charlotte Dufour/François Grünewald/Karla Levy, ALNAP Global Study. Participation by Crisis Affected Populations in Humanitarian Action. A Handbook for Practitioners, ALNAP, Overseas Development Institute, London 2003; Paul Harvey/Jeremy Lind, Dependency and Humanitarian Relief. A Critical Analysis. HPG Report 19, Humanitarian Policy Group at ODI, London 2005. Am Beispiel des ISO-14000-Prozesses hat beispielsweise Susan Raines aufgezeigt, dass die Exklusion wesentlicher Betroffenengruppen sowohl der Legitimität als auch der Effektivität von Institutionen schadet. Vgl. Susan Raines, Perceptions of Legitimacy and Efficacy in International Management Standards: The Impact of the Participation Gap, in: Global Environmental Politics, 3 (2003), S. 47 - 73.
19.
Der United Nations Global Compact ist ein weltweiter Pakt zwischen Unternehmen und den VN, welcher 1999 auf dem Weltwirtschaftsgipfel vom VN-Generalsekretär Kofi Annan initiiert wurde, um die Globalisierung gemeinsam sozialer und ökologischer zu gestalten. Vgl. Lothar Rieth, Der VN Global Compact: Was als Experiment begann ..., in: Die Friedens-Warte, 79 (2004) 1 - 2, S. 151 - 170.
20.
Vgl. die U.N. Alliance for a Corporate-Free U.N.von CorpWatch ?http://www.corpwatch.org? (25.5. 2006) und der dort dokumentierte Appell vonEarthRights International an UNEP, UNDP, UNHCR, UNIDO und ILO, aus dem Global Compact auszutreten.
21.
Vgl. Margaret E. Keck/Kathryn Sikkink, Activists beyond Borders. Advocacy Networks in International Politics, Ithaca, NY-London 1998; Sebastian Oberthür/Jacob Werksman/Matthias Buck/Sebastian Müller/Alice Palmer/Stefanie Pfahl/Richard G. Tarasofsky, Participation of Non-governmental Organizations in International Environmental Governance. Legal Basis and Practical Experience, Berlin 2002; Margaret P. Karns/Karen A. Mingst, International Organizations. The Politics and Processes of Global Governance, Boulder-London 2004.
22.
Vgl. Ngaire Woods/Amrita Narlikar, Governance and the Limits of Accountability: The WTO, the IMF and the World Bank, in: International Social Science Journal, 53 (2001) 170, S. 569 - 583.
23.
Vgl. Robert O'Brian/Anne M. Goetz/Jan A. Scholte/Marc Williams, Contesting Global Governance: Multilateral Institutions and Global Social Movements, Cambridge 2000; Richard M. Price, Transnational Civil Society and Advocacy in World Politics, in: World Politics, 55 (2003) 4, S. 579 - 606; Achim Brunnengräber, Gipfelstürmer und Straßenkämpfer. NGOs und globale Protestbewegungen in der Weltpolitik, in: Ders./Ansgar Klein/Heike Walk (Hrsg.), NGOs im Prozess der Globalisierung. Mächtige Zwerge - umstrittene Riesen, Bonn 2005, S. 328 - 365.
24.
Vgl. Bernhard Zangl/Michael Zürn, Frieden und Krieg. Sicherheit in der nationalen und post-nationalen Konstellation, Frankfurt/M. 2003; Martin Binder, Violent Humanitarian Crises and the Politics of Selectivity. Paper presented at the annual meeting of the International Studies Association 48th Annual Convention, 28. 2. 2007.
25.
Vgl. Katrin Radtke, Ein Trend zu transnationaler Solidarität? Die Entwicklung des Spendenaufkommens für die Katastrophen- und Entwicklungshilfe in Deutschland, WZB Discussion Paper, Berlin 2007 (i.E.).
26.
Vgl. etwa Mark Juergensmeyer, The Global Dimensions of Religious Terrorism, in: Rodney B. Hall/ Thomas J. Biersteker (Eds.), The Emergence of Private Authority in Global Governance, Cambridge 2002, S. 141 - 157.
27.
Vgl. M. E. Keck/K. Sikkink (Anm. 21); Sidney Tarrow, Transnational Politics: Contention and Institutions in International Politics, in: Annual Review of Political Science, 4 (2001) 1, S. 1 - 20; Erik Voeten, The Political Origins of the UN Security Council's Ability to Legitimize the Use of Force, in: International Organization, 59 (2005) 3, S. 527 - 557.
28.
Vgl. etwa ihren offenen Brief vom 7. 4. 2003 http://web.amnesty.org/pages/ec-gcletter070403-eng (16. 4. 2007).
29.
Vgl. Jürgen Neyer, Domestic Limits of Supranational Law: Comparing Compliance with European and International Foodstuffs Regulations, in: Michael Zürn/Christian Joerges (Eds.), Law and Governance in Postnational Europe, Cambridge 2005.