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31.10.2008 | Von:
Sven Bernhard Gareis

Der UN-Menschenrechtsrat: Neue Kraft für den Menschenrechtsschutz?

Arbeitsweisen, Verfahren und Instrumente

Anders als die MRK, deren Sitzungsperiode kaum für die Bewältigung der anfallenden Aufgaben ausreichte, wurde der Menschenrechtsrat von Beginn an als ein permanent arbeitsfähiges Gremium konzipiert. Die Resolution 251 schreibt vor, dass der Rat jedes Jahr zu mindestens drei regulären Sitzungen, darunter eine Hauptsitzung im Frühjahr, zusammenkommen muss, deren Dauer insgesamt zehn Wochen nicht unterschreiten darf. Zudem kann der Rat jederzeit zu Sondersitzungen einberufen werden, wenn ein Ratsmitglied dies beantragt und ein Drittel der Mitgliedstaaten den Antrag unterstützt. In der kurzen Zeit seines Bestehens ist der Menschenrechtsrat bereits zu sieben Sondersitzungen zusammengekommen: allein viermal, um sich mit dem Israel-Libanon- bzw. dem Israel-Palästina-Konflikt zu befassen, und jeweils einmal zur Situation in Darfur, zur Menschenrechtssituation in Birma/Myanmar sowie zur Frage des Rechts auf Nahrung vor dem Hintergrund steigender Lebensmittelpreise.[10]

Die Arbeit des Menschenrechtsrates wird durch ein Büro geleitet, welches durch den Präsidenten und vier Stellvertreter gebildet wird. Diese werden zu Beginn jedes Amtsjahres unter den Vertretern der Mitgliedstaaten gewählt, wobei jede der oben genannten fünf Regionalgruppen vertreten sein muss. In allen administrativen Belangen wird dieses Ratspräsidium durch das Amt der Hochkommissarin für die Menschenrechte (OHCHR) unterstützt. Was die konkrete Ausgestaltung seiner Arbeit betrifft, hatte die Generalversammlung dem Menschenrechtsrat ein Jahr Zeit gegeben, die Modalitäten des neu vorgeschriebenen UPR-Prozesses auszuarbeiten sowie die Verfahren und Instrumente der MRK auf ihre weitere Verwendbarkeit bzw. Adaption hin zu überprüfen. Auf seiner fünften regulären Sitzung schloss der Menschenrechtsrat dann am 18. Juni 2007 sein institution-building ab und legte mit seiner Resolution 5/1 die Richtlinien für seine weitere Arbeit vor.[11]

Von der MRK wurden dabei weitgehend die Sonderverfahren (special procedures) sowie die so genannten 1503-Verfahren[12] zur Individual- und Gruppenbeschwerde übernommen. Neu geschaffen wurde ein aus 18 internationalen Expertinnen und Experten zusammengesetzter Beratender Ausschuss (advisory committee), der dem Rat als eine Art Think-Tank zur Seite steht. Dieser Ausschuss, dem mit dem Berliner Politikwissenschaftler Wolfgang Heinz auch ein Deutscher angehört, hat sich im Sommer 2008 konstituiert.

Im Rahmen der Sonderverfahren kann der Menschenrechtsrat Berichterstatter einsetzen und diese mit der Untersuchung der Menschenrechtssituation in bestimmten Staaten (country mandates) oder menschenrechtlich relevanter Themen (thematic mandates) betrauen. Derzeit existieren neun Ländermandate (u.a. zu Burma/Myanmar, Burundi, Somalia und Sudan) sowie 29 thematische Mandate (etwa zu Fragen wie Folter, Kinderhandel, extremer Armut, dem Verschwindenlassen von Personen, willkürlichen Hinrichtungen, dem Recht auf Nahrung oder den Rechten der indigenen Bevölkerungen). Als Berichterstatter (mandate holders) kommen Einzelpersonen oder Gruppen unabhängiger Experten in Frage, die ihre Mandate etwa durch Länderbesuche, Auswertung von Medien, Gespräche mit staatlichen Stellen, Betroffenen oder zivilgesellschaftlichen Akteuren wahrnehmen. Bei ihrer Arbeit sind sie indes von der Kooperationsbereitschaft der Mitgliedstaaten abhängig. Allerdings hat von den 192 UN-Mitgliedstaaten nur ein knappes Drittel (62) den Berichterstattern durch so genannte standing invitations ein jederzeitiges Besuchsrecht eingeräumt, darunter alle EU-Staaten, Australien und Kanada, nicht aber die USA. Die von den Berichterstattern vorgetragenen Empfehlungen sind für die betroffenen Staaten und Regierungen nicht bindend.

Die 1503-Verfahren ermöglichen Beschwerden natürlicher Personen in Fällen, in denen ein hinreichend begründeter Verdacht auf gravierende und systematische Verletzungen von Menschenrechten bzw. Grundfreiheiten besteht. Die Beschwerden (communications) müssen eine Reihe von Kriterien vor allem hinsichtlich der Darstellung des Sachverhalts, der Beweise und Begründungen erfüllen, zudem sollen die innerstaatlichen Rechtsmittel ausgeschöpft sein. Zur Begutachtung der Eingaben hat der Rat zwei Arbeitsgruppen gebildet, in welche auf Vorschlag des Beratenden Ausschusses je fünf unabhängige Experten aus allen Regionalgruppen berufen werden können. Diese prüfen die formale Zulässigkeit der Eingaben und fordern dann den betroffenen Staat zu Stellungnahmen auf. Im Gegensatz zu den übrigen Erörterungen des Rates sind die 1503-Verfahren mit Rücksicht auf Staaten und Betroffene vertraulich.

Entgegen der Befürchtungen vieler Skeptiker sind die bewährten Mechanismen und Verfahren der MRK in die Arbeit des Rates übernommen und - etwa bei den thematischen Mandaten - auch weiter ausgebaut worden.[13] Die Einbeziehung unabhängiger Experten bleibt eine wesentliche Voraussetzung für neutrale und sachliche Feststellungen sowie für ausgewogene Bewertungen. Allerdings hat der Rat mit dem neu geschaffenen Verhaltenskodex (code of conduct) für die Berichterstatter durchaus ein Instrument zu deren Disziplinierung geschaffen, welches sich insbesondere auf Bewertungen und Schlussfolgerungen in den Berichten auswirken kann. Insgesamt verfügt der Rat allerdings über ein solides Instrumentarium, dessen er sich aber auch in angemessener Weise bedienen muss.

Fußnoten

10.
Zu den Sondersitzungen, ihren Themen und Berichten vgl. ebd.
11.
UN-Dokument A/HRC/RES/5/1.
12.
Benannt nach der ECOSOC-Resolution 1503, durch die diese Praxis im Jahre 1970 ermöglicht wurde.
13.
Zu den Debatten im Vorfeld des Ratsbeschlusses zu den anzuwendenden Verfahren vgl. Theodor Rathgeber, Langer Marsch durch die Institution. Der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen (UN) am Anfang der Selbstfindung, in: Jahrbuch Menschenrechte 2008, S. 207-221.