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6.3.2008 | Von:
Michael Buestrich
Norbert Wohlfahrt

Die Ökonomisierung der Sozialen Arbeit

Auslöser der Ökonomisierung Sozialer Arbeit

Die "Vermarktlichung des Sozialstaats" vollzieht sich zugleich in drei parallel existierenden Dimensionen: "Erstens die interne Vermarktlichung von Sozialstaaten durch Schaffung von Wohlfahrtsmärkten, zweitens die externe Vermarktlichung, in der die Sozialstaaten untereinander zu Wettbewerbern werden, und drittens die subjektbezogene Vermarktlichung, die 'Erziehung zur Marktlichkeit'".[21] Klammert man die externe Vermarktlichung hier aus, so lassen sich die beiden anderen Dimensionen im reorganisierten deutschen Sozialstaatsmodell deutlich nachweisen:

Erstens: In der Sozialgesetzgebung der letzten Jahre lässt sich ein Trend beobachten, den man als Auflösung und Eliminierung der bedingten Vorrangstellung der Träger der Freien Wohlfahrtspflege (z.B. § 10 BSHG) bei der sozialen Dienstleistungserstellung einstufen muss. Ziel ist es, die Trägerlandschaft zu pluralisieren, um "Trägerkonkurrenz"[22] zu initiieren. Vorbild ist hierbei die gesetzliche Pflegeversicherung, in der eine Gleichstellung privater und freigemeinnütziger Träger von Anfang an fest verankert wurde. Der Versuch, mehr Trägerkonkurrenz zu erzeugen, wurde auch auf andere Bereiche übertragen, als 1994 mit der Neufassung von § 93 BSHG erstmals Wirtschaftlichkeitsregeln für die Träger von sozialen Einrichtungen formuliert wurden, die seither mehrfach (1996 und 1999) präzisiert und weiterentwickelt wurden. Mit den seit dem 1999 in Kraft getretenen Neufassungen von § 93 BSHG (Leistungsvereinbarungen) und §§ 78a-78g KJHG (Vereinbarungen über Leistungsangebote, Entgelte und Qualitätsentwicklung) kennt die Sozialgesetzgebung keine freien Träger mehr, sondern nur noch Leistungserbringer.

Zentrales Instrument der Herbeiführung von Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehungen ist das so genannte Kontraktmanagement zwischen Kostenträgern und Leistungserbringern. Vereinbart werden nicht nur Leistungen und darauf bezogene Preise, sondern auch Grundsätze und Maßstäbe für die Bewertung der Qualität der Leistungen sowie Maßnahmen zur Gewährleistung der Qualität. Zwar ist dieser Finanzierungsmodus bundesrechtlich bisher nur für stationäre und teilstationäre Leistungen vorgeschrieben. In der Praxis wird aber auch für ambulante Leistungen zunehmend auf eine Finanzierung über Fachleistungsstunden zurückgegriffen. Fasst man die zentralen Zielsetzungen dieser Veränderungen zusammen, so zielen sie darauf, durch Wettbewerb und Ökonomisierung Leistungsreserven bei den Leistungserbringern (Anbietern) freizusetzen und die Kosten der sozialen Dienstleistungserbringung insgesamt zu senken. Durch Leistungs- und Kostenvergleiche soll eine Markttransparenz hergestellt und auf diese Weise das öffentlich finanzierte bzw. den Klienten zugängliche Angebot gesteuert werden. Dabei wird der durch Hoffnung auf Kostenersparnis motivierte Gedanke des Wettbewerbs in den letzten Jahren zunehmend durch eine entsprechende Entwicklung des Europäischen Gemeinschaftsrechts flankiert. Dieses ist durch die Prinzipien der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gekennzeichnet und tendiert dazu, nicht zwischen der Produktion von Gütern und sozialen Dienstleistungen zu unterscheiden und damit auch die traditionelle Differenzierung zwischen frei-gemeinnützigen und privatgewerblichen Anbietern aufzuheben.[23]

Zweitens: Beschleunigt wird diese Entwicklung durch das auf kommunaler Ebene in immer umfassenderer Weise durchgesetzte Neue Steuerungsmodell (NSM). Ziel ist der Umbau der Verwaltung von einer Behörde zu einem Dienstleistungsunternehmen. Unter Rückgriff auf Konzepte des in der Privatwirtschaft erfolgreichen Lean Managements will man verschiedene strategische Ziele erreichen:[24] Schaffung von unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstrukturen, die über Kontrakte gesteuert werden; Ersetzen der für Behörden typischen Inputsteuerung (die jährliche durch den Haushaltsplan erfolgte Zuteilung von Personal, Finanz- und Sachmitteln) durch eine outputorientierte (ergebnisbezogene) Steuerung auf der Basis strategischer Ziele und Produktkataloge, eines Berichtswesens mit Leistungsindikatoren und vorgegebenen Budgets auf der Basis von Vereinbarungen (Kontrakten); Aktivierung der Verwaltungsmitarbeiter durch die Einführung von organisationsinternem Wettbewerb (Quasi-Märkten) mittels Zielvereinbarungen, Kundenorientierung und Qualitätsmanagement.

Zur Erreichung dieser Ziele der Verwaltungsmodernisierung enthält das NSM eine Vielzahl struktureller und prozessualer Elemente und Instrumente, von denen einige multifunktional sind und damit zur gleichzeitigen Umsetzung mehrerer Ziele benutzt werden können. Die unternehmensorganisatorische Umgestaltung der Verwaltung soll durch Kontraktmanagement, Budgetierung und dezentrale Ressourcenverantwortung erreicht werden, wobei zentrale Steuerungs- und Controllingfunktionen sicherstellen sollen, dass sich die autonomen Fachbereiche nicht verselbstständigen und von den "Konzernzielen" verabschieden, die im Kontrakt zwischen Politik und Verwaltungsspitze verbindlich festgeschrieben sind. Die output- bzw. ergebnisorientierte Steuerung geht davon aus, dass im "Dienstleistungsunternehmen Stadt"[25] die Leistungen und Ergebnisse des Verwaltungshandelns im Mittelpunkt stehen; deshalb kommt der Produktbeschreibung ein zentraler Stellenwert zu. Damit Produkte und damit zusammenhängende Leistungen erfasst, verglichen und bewertet werden können, bedarf es eines auf Produkte abgestimmten Berichtswesens und einer entsprechende Kostenrechnung.

Drittens: Forciert wird die Ökonomisierung der Sozialen Arbeit auch durch modifizierte sozialstaatliche Zielsetzungen, die insbesondere die bisherige staatliche Definition des Hilfebedarfs und der damit verbundenen Rolle/Aufgabe des Hilfeempfängers betreffen. Im Rahmen der "Ökonomisierung des Leistungsempfängers" wird der Klient nach dem Politikmodell des "aktivierenden Sozialstaats" vor allem durch soziale Dienstleistungen weitergebildet oder qualifiziert und mittels Casemanagement durch die Klippen versäulter Versorgungssysteme gelotst. Die neue Arbeitsmarktpolitik nach "Hartz" spielt hier eine Vorreiterrolle: Bei Langzeitarbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug sollen die Probanden durch (Verhaltens-)Training und Arbeitsgelegenheiten auf die möglichst schnelle Wiedereingliederung in die Arbeitswelt vorbereitet werden. Die dabei nach wie vor notwendigen Geldtransfers zur Sicherung des Lebensunterhalts sind, da nur noch von begrenzter Dauer, von untergeordneter Bedeutung und sollen durch die rasche dienstleistungsvermittelte Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt reduziert bzw. überflüssig gemacht werden.

Im Vordergrund der neuen sozialstaatlichen Intervention steht zum einen die "Erhöhung der Beschäftigungschancen",[26] zum anderen erwartet man, dass der Leistungsempfänger selbst einen aktiven Beitrag zur Konsolidierung des von ihm in Anspruch genommenen Sozialetats leistet. Aufgrund der fiskalischen Orientierung der neuen Sozialpolitik werden viele laufende Projekte und Programme gekürzt oder eingestellt. Senkungen der Sozialausgaben und Haushaltskonsolidierung gehen dabei nicht nur zu Lasten der Leistungsempfänger, sondern auch der Leistungserbringer, die sichfragen, warum ihr Engagement nicht als Investition verstanden wird und warum ihre Arbeit im Sozial-, Bildungs- und Erziehungsbereich (also dem eigentlichen Kernbereich investiver Sozialpolitik) nicht mehr benötigt wird, und dem Staat auch zunehmend weniger wert ist. Folglich rationalisieren sie ihre Leistungsstrukturen, verbilligen ihr Personal und konzentrieren sich auf Leistungsbereiche, die (noch) eine stabile Refinanzierung versprechen.[27]

Dadurch verändert sich notwendig das Handeln sozialer Organisationen auf der Mesoebene, das heißt auf der Ebene der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege: Ihre Beziehungen zu den öffentlichen Trägern werden (betriebs-)wirtschaftlich restrukturiert. Hierunter fallen Strategien der Verbetrieblichung der Freien Wohlfahrtspflege, also einer Stärkung der einzelbetrieblichen Ebene der Leistungserbringung, die Neuordnung der Geschäftsfeldpolitik der Träger, unter anderem durch die Tendenz zur Bildung größerer Geschäftseinheiten im Rahmen von Netzwerken und Fusionen. Zugleich kommen Ausgliederungsstrategien ("Outsourcing") und die Nutzung neuer, privatwirtschaftlicher Rechtsformen (GmbH- und Holding-Lösungen) zum Tragen.

Das für das deutsche Sozialmodell fundamentale Subsidiaritätsprinzip verliert darüber allmählich seine sozialpolitische Ordnungsfunktion, die sich vor allem darin äußerte, dass die Fortentwicklung der sozialen Infrastruktur nicht nur als partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und freigemeinnützigen Trägern vonstatten ging, sondern darüber hinaus dem Prinzip der bedarfsorientierten Planung sozialer Infrastruktur verpflichtet war. Folglich wird "[...] die - für das alte Subsidiaritätsprinzip konstitutive - Gesamtverantwortung des Staates (bestehend aus seiner Finanzierungs-, Planungs- und Letztverantwortung) merklich ausgedünnt."[28]

Die freigemeinnützigen Träger vor Ort stehen damit in einer zunehmenden Preis- und Kostenkonkurrenz untereinander und parallel zu neuen privatgewerblichen Anbietern. Auf der Mikroebene des konkreten betrieblichen Handelns setzt sich deshalb eine primär betriebswirtschaftlich ausgerichtete Strategie des operativen Geschäfts auf Kosten der bisher eher ideologischen Prägung sozialer Dienstleistungserbringung durch.[29]

Fußnoten

21.
Frank Nullmeier, Vermarktlichung des Sozialstaats, in: WSI-Mitteilungen, 57 (2004) 9, S. 495.
22.
Holger Backhaus-Maul, Trägerkonkurrenz und Wirtschaftlichkeit im Sozialsektor, in: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge, 76 (1996) 9, S. 280ff. (BSHG = Bundessozialhilfegesetz)
23.
Vgl. Michael Buestrich, GATS und EU-Dienstleistungsrichtlinie: Liberalisierung der sozialen Dienstleistungen gewinnt an Dynamik, in: Theorie und Praxis der Sozialen Arbeit, 57 (2006) 4, S. 51 - 59.
24.
Vgl. Kuno Schedler/Isabella Proeller, New Public Management, Stuttgart 2006.
25.
Vgl. Norbert Wohlfahrt/Werner Zühlke, Ende der kommunalen Selbstverwaltung. Zur politischen Steuerung im "Konzern Stadt", Hamburg 2005.
26.
Vgl. Birger Priddat, Soziale Diversität, Wiesbaden 2000.
27.
Vgl. Heinz-Jürgen Dahme/Gertrud Kühnlein/Norbert Wohlfahrt und Monika Burmester (Mitarbeit), Zwischen Wettbewerb und Subsidiarität. Wohlfahrtsverbände unterwegs in die Sozialwirtschaft, Berlin 2005, S. 245ff.
28.
Vgl. dies.
29.
Vgl. Nikolaus Dimmel (Hrsg.), Perspektiven der Sozialwirtschaft 2005 - 2015, Wien 2005, S. 67ff.