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7.8.2009 | Von:
Frank Bliss

Partizipation in der Entwicklungsplanung: Anspruch und Wirklichkeit

Nationale Armuts- bekämpfungsstrategien

Um sicherzustellen, dass die Entschuldung im Rahmen der HIPC-Initiative[6] der Bekämpfung der Armut zugute kommt, wurde diese auf dem Kölner G7/8-Gipfel 1999 in ein umfassendes Konzept der Armutsbekämpfung eingebettet, dessen Kern die Erarbeitung und Umsetzung länderspezifischer Strategien der Armutsbekämpfung ist. Diese "Poverty Reduction Strategy Papers" (PRSP) verlangen eine Priorisierung und Konzentration der externen Unterstützung auf die vom Partner gesetzten Schwerpunkte. PRSPs sind auch für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit verbindliche Planungsinstrumente.[7] Sie sollen nach Vorgaben der Weltbank, die den PRS-Prozess maßgeblich unterstützt, partizipativ im nationalen Diskurs erarbeitet und unter Beteiligung aller wichtigen zivilgesellschaftlichen Institutionen umgesetzt werden.

Fast alle Staaten des subsaharischen Afrikas haben in den Jahren zwischen 2000 und 2004 eigene Strategiepapiere erarbeitet; viele befinden sich inzwischen in der Umsetzungsphase mit einem zweiten bzw. dritten auf jeweils drei Jahre ausgerichteten PRSP. Während in Ghana bereits das erste Paper relativ offen und mit wichtigen zivilgesellschaftlichen Akteuren diskutiert wurde, war die mauretanische Strategie ein typisches Beispiel für einen kaum partizipativen Prozess. Zwei Grundprobleme, die in vielen Ländern auch heute noch nicht überwunden sind, zeigten sich hier ganz eklatant: Erstens war das Parlament - eigentlich einer der wichtigsten Akteure - während der gesamten Erarbeitungsphase des PRSP kaum beteiligt,[8] zweitens wurden zwar Angehörige von Nichtregierungsorganisationen (NGO) informiert, in mehreren Foren sogar konsultiert, eine Mitwirkung oder gar Mitbestimmung folgte daraus jedoch nicht. Darüber hinaus stellte sich im Rahmen einer Evaluation heraus, dass die wichtigsten zivilgesellschaftlichen Organisationen Mauretaniens überhaupt nicht hinzugezogen worden waren:[9] Während Entwicklungs-NGOs, oftmals von Gebern gegründet, ohne Mitglieder und bar jeglicher Eigenfinanzierung, in den Foren dominierten, waren die Gewerkschaften, die in Mauretanien sehr wichtigen Viehhaltervereinigungen[10] und auch Frauenorganisationen nicht beteiligt worden. Den beiden Gesichtspunkten Legitimität und Repräsentativität wurde offenkundig keinerlei Bedeutung beigemessen,[11] was in der Entwicklungsplanung generell eines der zentralen Probleme darstellt.

Der PRS-Prozess endet natürlich nicht mit der Vorlage und Verabschiedung eines Strategiepapieres. Ebenso wichtig ist die Umsetzung der Strategie, das begleitende Monitoring und gegen Ende des Planungszeitraumes die Revision und Neuformulierung eines PRSP. Erst alle drei Elemente zusammen bilden einen vollständigen Zyklus. Die oft geringe und fast immer unsystematische Beteiligung wichtiger Akteure bei der Strategieentwicklung setzt sich in den meisten Ländern in den beiden folgenden Sub-Zyklen fort.[12] So fehlen in einzelnen Ländern immer noch die rechtlichen Voraussetzungen für eine zivilgesellschaftliche Partizipation. In anderen Staaten wie Tansania werden Vertreter zivilgesellschaftlicher Institutionen zwar in einem Sektor (hier der Gesundheitsbereich) bis hin zur Einräumung von Mitwirkungsrechten beteiligt, sie bleiben vom Diskurs in anderen Bereichen aber nahezu ausgeschlossen. Obwohl die Weltbank selbst die breite Stakeholder-Beteiligung in ihren Vorgaben zum PRS-Prozess anregt, fehlt auch bei ihren Projekten besonders häufig die systematische Unterstützung (legitimer) Repräsentanten der Zivilgesellschaft bei der Wahrnehmung ihres Mandats. Zum Beispiel fehlen Büroräume, Kommunikationseinrichtungen, finanzielle Mittel für Tagungen, Publikationen und Öffentlichkeitsarbeit, vor allem aber Training in konzeptioneller Arbeit, Verhandlungsführung und Moderation. Das mauretanische Beispiel zeigt, dass deswegen auch durch ihre Mitgliederstärke legitimierte Organisationen wie der eher traditionell organisierte und von Honoratioren geführte Viehhalterverband nahezu handlungsunfähig bleiben.

In einzelnen Fällen räumen Regierungen dagegen weitreichende Beteiligungsrechte ein, indem - wie in Äthiopien oder Ghana - NGOs mit der Umsetzung sozialer Maßnahmen beauftragt werden.[13] Diese Beteiligung hat allerdings einen Nachteil: Sie bezieht sich eben nicht auf entwicklungspolitische Entscheidungen, sondern nutzt zivilgesellschaftliche Organisationen lediglich als Dienstleister, zumeist natürlich dort, wo der Staat selbst Probleme hat, solche Leistungen nachhaltig zu erbringen. Auf diese Weise werden die beteiligten NGOs, wenn sie ausnahmsweise nicht von ausländischen Gebern abhängig sind, der eigenen Regierung botmäßig. Einmal von staatlicher Finanzierung abhängig, geht die eigentliche zivilgesellschaftliche Rolle leicht verloren und die betroffenen Organisationen werden zu reinen Beratungsfirmen.

Fußnoten

6.
HIPC = Heavily Indebted Poor Countries (Hoch verschuldete arme Länder).
7.
So werden sie im "Aktionsprogramm 2015" der Bundesregierung zur weltweiten Halbierung extremer Armut explizit erwähnt (Bonn 2003, S. 14).
8.
Vgl. Walter Eberlei/Heike Henn, Parliaments in Sub-Saharan Africa: Actors in Poverty Reduction?, Eschborn 2003.
9.
Vgl. BMZ, Deutsche bilaterale Beteiligung an Poverty Reduction Strategy Prozessen. Querschnittsauswertung, Bonn 2003.
10.
Nach eigenen Angaben mehrere Hunderttausend Mitglieder (bei etwa drei bis vier Millionen Einwohnern), die allerdings wenig professionell organisiert sind.
11.
Diese Beobachtung gilt für fast alle PRS-Prozesse der ersten Generation. Vgl. Frank Bliss, Was ist Zivilgesellschaft? Zu wenig Aufmerksamkeit für den Aspekt der Legitimität, in: Entwicklung und Zusammenarbeit, (2003) 44, S. 195-199.
12.
Vgl. Thomas Siebold, Participation in PRS Processes - A Review of the International Debate, Duisburg 2005; Frank Bliss, Stakeholder Participation in PRS Implementation - Theoretical Background and Empirical Evidence, Duisburg 2006.
13.
Vgl. Walter Eberlei et al., Participation in PRS Processes - Country Profiles, Duisburg 2005.

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