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5.2.2009 | Von:
Henrik Enderlein

Global Governance der internationalen Finanzmärkte

Governance, Global Governance und die internationale Finanzkrise

Gibt es im internationalen Finanzsystem Möglichkeiten, die Entstehung von Marktexzessen zu verhindern? Welche Governance-Leistung hätte vom internationalen System erbracht werden müssen, um auf die Problemlage zu antworten?

Am besten lässt sich diese Herausforderung wohl über Zeitinkonsistenzen beschreiben: Notwendig wäre im Gesamtsystem wohl die Aufgabe kurzfristiger Gewinne gewesen, um mittel- bis langfristig Verluste zu vermeiden (Jon Elster nennt dies deferred gratifications[2]). Hierzu sind nur unabhängige Instanzen in der Lage. Da die internationalen Finanzbeziehungen kurzfristig stark einem Nullsummenspiel ähneln, jeglicher Eingriff in die nationale Wirtschaftspolitik zudem eine direkte Einschränkung nationaler Souveränität bedeutet, sind die Grundlagen für den Aufbau von Institutionen oder Instanzen, die ein solches Problem hätten lösen können, nur schwer vorstellbar. Dieses besondere Charakteristikum der internationalen Finanzbeziehungen ist nicht neu. Robert Keohane hat schon 1984 darauf hingewiesen, dass der Aufbau eines "Regimes" im Bereich der internationalen Finanz- und Währungskoordinierung ungleich schwieriger erscheint als im Bereich der globalen Handelsbeziehungen.[3]

Tatsächlich sind die internationalen Finanzbeziehungen seit dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Regimes derjenige Bereich gewesen, in dem sich die internationale Kooperation am wenigsten herausgebildet hat. Zwar gab es gerade im Bereich der Bankenregulierung durchaus Abkommen wie Basel II, die eine Grundlage für Kooperation sein konnten, aber selbst in diesem Bereich sind die nationalen Unterschiede erhalten geblieben,[4] nicht nur wegen der Entscheidung der USA, das Basel II-Abkommen nicht oder erst verspätet umzusetzen.

Der Problemkontext der aktuellen Finanzkrise lässt sich also vor dem Hintergrund betrachten, dass es im internationalen Finanzsystem keine oder nur sehr eingeschränkt wirkende Steuerungsinstanzen gibt. Dennoch handelt es sich nicht um einen regelfreien Raum, was die Anwendung des Governance-Konzepts geradezu herausfordert. Denn Steuerung wird meist mit der klassisch-hierarchischen Autoritätsausübung verbunden, die sich immer auf die Einhaltung von Regeln (compliance) im Kontext institutionalisierter Durchsetzungsinstrumente (enforcement) stützt. Governance hebt sich dagegen maßgeblich von der eng definierten Steuerungstheorie ab.[5] Der Begriff bezieht sich breit gefasst auf die Gesamtheit der kollektiven Regelungsformen gesellschaftlicher Sachverhalte.[6] Präziser lässt er sich wie folgt definieren: "Governance bezieht sich auf institutionalisierte Modi der sozialen Handlungskoordination, die auf die Herstellung und Implementierung kollektiv verbindlicher Regelungen bzw. auf die Bereitstellung kollektiver Güter für eine bestimmte soziale Gruppe abzielen."[7]

Mit Blick auf die Finanzkrisenproblematik ist die definitorische Haarspalterei deshalb so spannend, weil sie die Frage hervorbringt, ob der Markt in der Lage ist, die beschriebenen Leistungen zu erbringen, d.h., ob Marktmechanismen selbst als Governance-Modi zu sehen sind. Wäre der Markt in der Lage gewesen, eine Entkopplung von Finanz- und Realwirtschaft zu vermeiden? Die ökonomische Literatur hat lange argumentiert, dass individuelle Nutzenmaximierung innerhalb eines Marktkontexts durchaus in der Lage ist, Governance-Leistungen zu erbringen. Sie weist darauf hin, dass allein aufgrund der Präsenz von Marktstrukturen selbst in Abwesenheit intentionaler Planung Kollektivgüter entstehen können.[8] Entscheidend dabei ist allerdings, dass keine auf das Kollektivgut ausgerichtete Intentionalität vorliegt.

Kann ein rein marktbasiertes internationales Finanzsystem in ähnlicher Form seine eigene Stabilität sichern und Blasenbildungen oder übermäßige Instabilität vermeiden, wenn alle Akteure ihrer eigenen Rationalität folgen? Oder sind für die Erbringung des Kollektivguts internationale Finanzmarktstabilität intentionale Eingriffe notwendig? Die oben skizzierte Ursachenanalyse der Krise weist darauf hin, dass gerade diese intentionalen Eingriffe gefehlt haben. Und so mag die Zeit für eine Neustrukturierung der Regelsysteme im internationalen Finanzsystem in der Tat gekommen sein. Doch niemand sollte unterschätzen, wie schwierig Global Governance gerade in diesem Bereich ist. Denn die Entstehung von Strukturen von Global Governance ist gemeinhin durch ein oft opakes Zusammenspiel von staatlichen, privaten, internationalen und regionalen Akteuren charakterisiert, das erfolgreiche Formen der Handlungskoordinierung hervorbringen kann - aber eben nicht zwingend hervorbringen muss.

Die Erwartungen an die zu erbringende Handlungskoordinierung sind hoch. Eine künftige Weltwirtschaftsordnung müsste auf zwei Dinge zielen: a) ein Frühwarnsystem, das Krisen erkennt und Handlungsoptionen für die beteiligten Akteure aufzeigt und b) eine unabhängige Instanz, die von betroffenen Ländern die Anpassung nationaler Wirtschaftspolitik einfordern kann. Es gibt drei zentrale Lösungswege, eine solche Weltwirtschaftsordnung umzusetzen. Der erste Weg führt zurück zur "Governance durch den Markt" - also eine reine Marktanpassung. Der zweite Weg setzt auf eine multilateral ausgehandelte Strategie, die kurzfristige nationale Interessen im Sinne einer langfristigen Stabilität zurückstellt (erfolgreiche Global Governance). Der dritte Weg setzt auf langsame, durch die Politik initiierte und inkrementelle Anpassungsprozesse (Status quo).

Governance durch den Markt. Diese Form der Governance müsste die Handlungskoordinierung automatisch, also nicht-intentional hervorbringen. Befürworter von Marktanpassungsprozessen halten es für möglich, dass die Unfähigkeit des Marktes, die Finanzkrise aus sich selbst heraus zu verhindern, durch die Funktionshindernisse im Markt selbst entstanden ist. In der Tat suggerieren die Umsätze in den internationalen Währungs- und Kapitalmärkten zwar einen hoch effizienten Markt (an einem einzigen Tag beträgt das durchschnittliche Handelsvolumen im Wechselkursgeschäft rund zwei Billionen US-Dollar), aber andererseits zeigt die Interventionspolitik asiatischer Zentralbanken, dass es in den internationalen Währungsbeziehungen eben nicht um reine Marktbeziehungen geht.

Dennoch scheint Governance durch den Markt keine praktikable Antwort auf die Herausforderungen im globalen Finanzsystem zu sein. Finanzmärkte charakterisieren sich so stark wie wenige andere Märkte durch Informationsasymmetrien. Das mit diesen Asymmetrien einhergehende Marktversagen ruft die Politik zwar auf den Plan, allerdings eher und oft, um den Markt im Sinne der Politik zu gestalten, als ihn im Sinne der Markt-Governance wieder funktionsfähig werden zu lassen. Letztlich geht die Grundskepsis gegenüber dem Konzept aus der Frage hervor, ob internationale Finanzmärkte überhaupt ihre eigene Handlungskoordination hervorbringen können. Es fällt schwer, diese Frage ohne weit reichende Annahmen zur Abwesenheit der Politik positiv zu beantworten.

Global Governance - die koordinierte Marktkorrektur. Eigentlich wäre das Mittel der Wahl ein abgestimmtes Vorgehen der beteiligten Länderregierungen und Notenbankakteure gewesen. Aus ökonomischer Sicht hätte vielleicht Einigkeit darüber erzielt werden können, welche nationalen Politikanpassungen für eine Korrektur der Ungleichgewichte in der Weltwirtschaft vonnöten gewesen wären. Allerdings hätten Anpassungen im Sinne von deferred gratifications sowohl in den USA als auch in China hohe Kosten hervorgerufen.

Zudem fehlt eine internationale Instanz, die als Nukleus eines Systems von Global Governance dienen kann. Die G7/G8-Struktur erfüllt diese Rolle nicht. Sie ist keine internationale Organisation, sie hat kein ständiges Sekretariat, keine Regeln, keine Kontrollmechanismen. Sie ist ein informelles Zusammentreffen wichtiger staatlicher Akteure in der Weltwirtschaft. Dass von den Gipfeln wichtige Impulse ausgehen können, ist unbestritten, aber als Problemlösungsinstanz eignet sich das Forum gerade in Weltwirtschaftsfragen nicht. Auch der IWF erscheint als Grundlage einer Governance-Struktur ungeeignet. Die durch staatliche Aufsicht in ihrem Handlungsradius stark eingeschränkte Instanz hat in den vergangenen 40 Jahren nie erfolgreich auf die Vermeidung einer globalen Finanzmarktkrise hingewirkt - ob es sich um die Schuldenkrise Lateinamerikas in den 1980er Jahren, die Asienkrise in den 1990er Jahren oder die Finanzmarktkrise heute handelt.

Die Frage ist, ob sich aus dem Zusammenspiel der vorhandenen Akteure, die neben den staatlichen und regionalen Akteuren, der G7/G8 und dem IWF auch die Weltbank, die Bank für Internationalen Zahlungsverkehr, das Institute for International Finance (die internationale Dachorganisation von Großbanken), die OECD sowie die regionalen Aufbau- und Entwicklungsbanken umfassen könnte, eine Grundlage für Global Governance ergeben könnte. Hier ist Skepsis angebracht: Auch wenn dezentrale Netzwerklösungen in anderen Bereichen von Global Governance funktioniert haben - im internationalen Finanzsystem scheinen die Erfolgsaussichten aufgrund der hohen Redistributionseffekte und der direkten Einschränkung demokratischer Legitimation sehr gering.

Inkrementelle, durch die Politik initiierte Governance-Prozesse. Diese Lösung für die heutigen Probleme scheint aus politischer Sicht wohl die einzig machbare. Wie bisher auch wird die Steuerung internationaler Finanzmärkte nur in denjenigen Bereichen angestoßen werden, in denen sich eine klare Interessenkonvergenz zwischen den an den Verhandlungen beteiligten staatlichen Akteuren abzeichnet. Dies zieht hohe Transaktionskosten nach sich. Die im Zuge der Finanzkrise erstmals aus Staats- und Regierungschefs zusammengesetzte G20 wird sich schon allein aus diesem Grund kaum als Grundlage effektiver Governance eignen.

Die globalen Finanzbeziehungen drohen also neben der klassisch nationalstaatlich verankerten Verteidigungspolitik ihren Status als staatszentrierte und realistisch zu interpretierende Interessenpolitik zu behalten, in der Global Governance letztlich nur eine untergeordnete Rolle spielt. In einzelnen, von vornherein stark begrenzten Bereichen mögen schwache Formen der Koordinierung und Kooperation glücken (Beispiele könnten die Bekämpfung der Geldwäsche oder der Terrorfinanzierung sein, oder auch gemeinsame Bilanzierungsstandards). Doch alles, was im engeren Sinne "positive Koordinierung" ist, also die gemeinsame Festlegung von für alle verbindlichen Zielvorstellungen, wird wohl auch aus dieser historisch sehr seltenen Problemkonstellation nicht entstehen.

Fußnoten

2.
Vgl. Jon Elster, Ulysses and the Sirens: Studies in Rationality and Irrationality, Cambridge 1979.
3.
Vgl. Robert O. Keohane, After Hegemony: cooperation and discord in the world political economy, Princeton 1984.
4.
Vgl. Susanne Lütz, Convergence within national diversity - the Regulatory State in Finance, in: Journal of Public Policy, 24 (2004) 2.
5.
Zu einer aktuellen Analyse des Governance-Begriffs und der Diskussion darüber siehe Gunnar Folke Schuppert/Michael Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt. Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 41, Wiesbaden 2008.
6.
Vgl. Renate Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Arthur Benz (Hrsg.), Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden 2004, S. 65 - 76, hier: S. 66.
7.
FU Berlin, SFB 700, SFB-Governance Working Paper Series, Nr. 8, Oktober 2007.
8.
Vgl. Oliver E. Williamson, The Mechanisms of Governance, Oxford 1996.