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Sicherheit in Räumen begrenzter Staatlichkeit


5.2.2009
Mit einem empirisch-analytischen Konzept von Sicherheits-Governance werden "neue" Formen in den westlichen Demokratien in Relation zu historischen Formen pluraler Sicherheits-Governancen in der "Dritten Welt" beleuchtet.

Einleitung



Dieser Artikel beschäftigt sich mit der Governance von Sicherheit in Räumen begrenzter Staatlichkeit, einem Bereich, der in der liberalen Staatstheorie der Polizei zugeschrieben wird. Das staatliche Gewaltmonopol ist das zentrale Argument zur Legitimierung des Staates und gilt als Kernaufgabe moderner Staatlichkeit. In vielen Staaten wird Sicherheit jedoch kaum von offiziellen Sicherheitskräften erbracht; der Staat verfügt über kein Gewaltmonopol. Es wäre aber falsch, anzunehmen, dass dort, wo es kein oder nur schwaches staatliches Policing gibt, allgemeine Unsicherheit herrscht. Zum einen zeichnet sich begrenzte Staatlichkeit dadurch aus, dass das Feld der Sicherheits-Governance andere Akteure als die Polizei umfasst. Zum anderen ist es oft die Polizei selbst, die als Unsicherheitsproduzent und Gewaltakteur auftritt.






Um die Praxis pluraler Sicherheits-Governance beschreiben zu können, gilt es deshalb, sich vom Fokus auf das Ideal moderner Staatlichkeit zu lösen. Das in der Politikwissenschaft vorherrschende, enge Verständnis von Governance als Regieren durch öffentlich-private Kooperation und Selbstregulierung im Schatten der Hierarchie geht hier jedoch nicht weit genug. Der Beitrag entwickelt ein breites, empirisch-analytisches Konzept von Sicherheits-Governance, das es erlaubt, die Brille des Staates abzusetzen und vergleichend aktuelle und historische, im Norden wie auch im Süden bestehende Formen des Ordnungserhaltes und der Herstellung physischer Sicherheit in Räumen begrenzter bzw. abwesender moderner Staatlichkeit zu untersuchen. Aus dieser Perspektive zeige ich, dass das staatliche Monopol der Sicherheits-Governance historisch eine Ausnahmeerscheinung statt die Norm darstellt. Ein Blick über den westlichen Tellerrand hinaus zeigt zudem, dass die in Europa und Nordamerika beobachteten "neuen" öffentlich-privaten Knoten von Sicherheits-Governance teilweise alten, fragmentierten Netzwerken des Policing in postkolonialen Staaten des Südens ähneln.

Lange bezog sich die Forschung zu Kriminalitätsbekämpfung und Gewaltkontrolle auf die spezialisierten staatlichen Organe wie die Polizei. Was zu den Funktionen der Polizei gehört, unterliegt jedoch historischem Wandel. Während sich im 18. Jahrhundert die "Polizeywissenschaft" mit der Gesamtheit staatlicher Verwaltung einschließlich der Wohlfahrt seiner Bürger beschäftigte, bestimmt Max Weber die Aufgabe der Polizei als den Schutz der persönlichen Sicherheit und der öffentlichen Ordnung im modernen Staat.[1]

In der Praxis haben sich zu verschiedenen Zeiten und an verschiedenen Orten unterschiedliche Funktionsbereiche von Polizeiorganisationen herausgebildet, die von repressivem, auf Regimeerhalt ausgerichteten politischem Policing über die Polizei als sozialer Dienstleister und Kontrollinstanz bis hin zum Management von Kriminalität reichen. Ebenso wandelten sich die Wahrnehmung dessen, was als Sicherheitsproblem gesehen wird, und die Definition von Verbrechen.[2] Entgegen der Exklusivität des "Polizei-Fetisches"[3] waren schließlich immer auch andere, nichtstaatliche Akteure an der Identifizierung von Sicherheitsproblemen und der Ausübung von Policing-Funktionen beteiligt. Unter Policing verstehe ich organisierte Handlungen, die auf die Herstellung und den Erhalt einer sozialen Ordnung und von Sicherheit für eine soziale Gruppe abzielen; sie greifen auf Prävention und Abschreckung von Kriminalität und Gewalt, auf Regeldurchsetzung sowie Strafverfolgung bei Regelverletzungen zurück.[4] Da der Begriff des Policing lange Zeit mit Polizei gleichgesetzt wurde, haben jedoch einige Autoren den Begriff der Sicherheits-Governance vorgezogen, um die Pluralisierung (post)modernen Policings zu unterstreichen und den Staat bzw. die Polizei aus dem Zentrum der Analyse zu nehmen.[5]

Governance bietet eine Beobachtungsperspektive, mit der sich Strategien und Akteure des Regierens im oder auch jenseits des Staates erfassen lassen. Allerdings lässt der Begriff verschiedene Bedeutungsfelder zu. In der Politikwissenschaft herrscht ein Interesse für jene Formen von Governance vor, die sich im "verhandelnden Staat" seit den 1980er Jahren entwickelt haben, private Akteure in das Regieren einbeziehen und auf "weiche" Steuerungsmechanismen wie Verhandeln, das Setzen von Anreizen sowie das Argumentieren und Überzeugen zurückgreifen. Das Problem der Governance-Forschung in diesem engeren Sinn ist, dass sie moderne Staatlichkeit im Sinne eines regelgebundenen und demokratisch legitimierten Schattens der Hierarchie voraussetzt.[6] Ein breites, analytisch-deskriptives Governance-Konzept dagegen, wie es sich aus Arbeiten in der politischen Anthropologie, den Regionalwissenschaften, und derKriminologie ableiten lässt, wird der Erforschung des Regierens durch, mit und jenseits von Staaten im Kontext abwesender und begrenzter moderner Staatlichkeit gerechter.[7]

Entgegen dem engen Governance-Begriff der Politikwissenschaft, der sich auf Ko- und Selbstregulierung mittels weicher Steuerung durch private und öffentliche Akteure beschränkt, umfasst Sicherheits-Governance alle Akteure und Strategien des Policing. Dies macht es zu einer empirischen Frage, wer die relevanten (Un-)Sicherheitsakteure sind und ob sich diese weicher Steuerung oder Formen von Zwang und Gewalt bedienen, und nimmt den Staat a priori aus dem Zentrum der Analyse. Im Gegensatz zum Begriff des Policing umfasst Sicherheits-Governance außerdem die Prozesse der Rahmung und Durchsetzung von Problemwahrnehmungen und -lösungen. So wird der Blick geöffnet für historisch und regional spezifische Funktionsbereiche von Policing und ihre Verschiebung in Folge neuer (Un-)Sicherheitsdiskurse.


Fußnoten

1.
Vgl. Mark Neocleus, The Fabrication of Social Order: A Critical Theory of Police Power, London 2000; Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft (1922), Paderborn 2006.
2.
Dazu ausführlich Lucia Zedner, Policing before and after the Police: The Historical Antecedents of Contemporary Crime Control, in: British Journal of Criminology, 46 (2006) 1, S. 78 - 96.
3.
Vgl. Tim Newburn/Robert Reiner, Policing and the Police, in: Mike Maguire/Rod Morgan/Robert Reiner (Hrsg.), The Oxford Handbook of Criminology, Oxford 2007, S. 910-952.
4.
Synthese aus T. Newburn/R. Reiner (Anm. 3) und Bruce Baker, Multi-Choice Policing in Africa, Uppsala 2008, S. 5.
5.
Vgl. Les Johnston/Clifford Shearing, Governing Security. Explorations in Policing and Justice, London - New York 2003, S. 10.
6.
Für einen Überblick vgl. Gunnar Folke Schuppert, Governance-Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien, Baden-Baden 2005; Tanja A. Börzel, Regieren ohne den Schatten der Hierarchie. Ein modernisierungstheoretischer Fehlschluss? in: Thomas Risse/Ursula Lehmkuhl (Hrsg.), Regieren ohne Staat? Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit, Baden-Baden 2007.
7.
Vgl. L. Johnston/C. Shearing (Anm.5); Anke Draude, Wer regiert wie? Für eine äquivalenzfunktionalistische Beobachtung von Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit. SFB-Governance Working Paper Series 2, DFG-SFB 700, Berlin 2007; Julia Eckert/Andreas Dafinger/Andrea Behrends, Towards an Anthropology of Governance, Jahresbericht 2002 - 2003 MPI, Halle 2003.