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Demokratieförderung: Quo vadis?


5.2.2009
Es gibt gute Gründe dafür, weltweit Demokratie zu fördern. Doch dafür sind neue Wege erforderlich: weg von der Demokratisierungshilfe hin zur Demokratieförderungspolitik.

Einleitung



In den 1990er Jahren entwickelte sich Demokratieförderung zu einem zentralen Paradigma westlicher Entwicklungs- und Außenpolitik, das für wichtige globale Herausforderungen die Lösung bieten sollte. Sie sollte zur Verringerung der weltweiten Armut ebenso beitragen wie zur Verhinderung von Staatszerfall, zur Verhütung gewaltsamer Konflikte oder zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Ausgehend von der Unterstützung für die Demokratisierungen der 1970er und 1980er Jahre in Südeuropa und Lateinamerika entwickelte sich Demokratieförderung nach dem Zusammenbruch der sozialistischen Systeme Osteuropas zur Boom-"Industrie" der internationalen Zusammenarbeit.[1] Heute umfasst Demokratieförderung ein jährliches Volumen von rund zehn Milliarden Euro oder knapp einem Zehntel der weltweiten Entwicklungshilfe.[2]












Mittlerweile sieht sich die Demokratieförderung mit unangenehmen Fragen konfrontiert. In prominenten Governance-Indizes wird behauptet, Demokratie befinde sich global auf dem Rückzug. So stellt der US-amerikanische Thinktank Freedom House im Januar 2009 im dritten Jahr in Folge fest, dass sich 2008 gegenüber dem Vorjahr in einem Fünftel aller Staaten die Gewährleistung politischer Rechte und bürgerlicher Freiheiten als Gradmesser demokratischer Grundbedingungen verschlechtert habe. Gerade in Ländern mit bereits bedenklich niedrigem Demokratieniveau nehme dieses weiter ab. Doch auch zuvor liberalisierte oder demokratisierte Staaten ließen Rückschritte erkennen.[3] Das Gesamtbild außerhalb der Welt etablierter OECD-Demokratien ist ernüchternd: Demokratie ist keineswegs die Regel; Freedom House zu Folge ist die Mehrheit der Staatenwelt (63 Prozent) nur "teilweise frei" oder "nicht frei" (61 bzw. 42 Länder, 37 bzw. 26 Prozent). 60 Länder (38 Prozent) werden im aktuellen Index als "frei" bezeichnet.[4]

Selbst wenn es noch zu früh ist, hinter diesen Zahlen einen gefestigten Trend zu erkennen, so ist doch offensichtlich, dass die Welle neuer Demokratisierungen, die bis in die ersten Jahre des 21. Jahrhunderts hinein die Wahrnehmung prägte, abgeebbt ist. Beispiele wie Russland oder andere postsowjetische Länder zeigen, dass Demokratisierung keine Einbahnstraße ist. Hat ein Land einen Demokratisierungspfad eingeschlagen, steht am Ende des Weges nicht automatisch die konsolidierte Demokratie.[5] Zudem haben autoritäre Regime wie in China, im Iran und im arabischen Raum die Demokratisierungswelle der 1990er Jahre überlebt, sich gar stabilisiert und als immun gegen externen Druck erwiesen. Während Demokratisierung in Ostmitteleuropa, weiten Teilen Lateinamerikas und einigen afrikanischen Staaten erfolgreich war, blieben Regionen wie Zentralasien, der Vordere Orient, Teile Subsahara-Afrikas sowie Süd- und Südostasiens autoritär regiert. Neuerdings mehren sich sogar die Anzeichen, dass mächtige Staaten wie China oder Russland ihren politischen und wirtschaftlichen Einfluss auf andere Länder nutzen könnten, um dort Demokratisierung zu verhindern.

Hinzu kommt, dass internationale Demokratieförderung in der Kritik steht, weil ihre Wirksamkeit in wissenschaftlichen Analysen bislang kaum nachgewiesen werden konnte. Zwar wird anerkannt, dass Demokratieförderung einen Beitrag zur Demokratisierung leisten kann, dauerhafte Demokratisierungserfolge liegen letztendlich aber immer in der Hand nationaler Akteure.[6] Das einzige Instrument, das bislang erwiesenermaßen Demokratie induziert hat, ist der positive Anreiz der EU-Mitgliedschaft, den die Europäische Union ihren Beitrittskandidaten gesetzt hat.[7] Mit der Erweiterungsrunde von 2004 hat sich dieses Instrument erschöpft, so dass nun die Frage nach wirksamen Mitteln zur Förderung von Demokratie neu zu stellen ist.

In den 1990er Jahren hat sich international ein vielfältiges Verständnis von Demokratieförderung herausgebildet, das je nach fördernder Organisation (z.B. Ministerien oder nicht-staatliche Organisationen) variiert. Im deutschen Sprachgebrauch werden unter "Demokratieförderung" üblicherweise alle nicht-militärischen Maßnahmen verstanden, die eine Etablierung, Stärkung oder Wiederherstellung demokratischer politischer Ordnung zum Ziel haben.[8] Zu den Arbeitsbereichen der Demokratieförderung wird die Unterstützung von demokratischen Institutionen (z.B. Parlamente) und Verfahren (z.B. Wahlen), von Menschenrechten, Rechtsstaatlichkeit und Bürgererziehung gezählt.

Die Instrumentenkoffer der Demokratieförderer unterscheiden sich wenig. Grob unterteilt enthalten sie negative (z.B. Konditionalitäten bei Kreditvergabe) und positive (z. B. Zivilgesellschaftsaufbau) sowie direkte (z.B. capacity building von Parlamentariern) und indirekte (z.B. Förderung fiskalischer Transparenz) Mittel zur Unterstützung demokratischer Prozesse. Bevor jedoch Demokratie von außen gefördert werden kann, muss reflektiert werden, dass dies einer Begründung bedarf: Das Prinzip nationalstaatlicher Souveränität in inneren Angelegenheiten ist bis heute eines der wichtigsten Strukturmerkmale einer ansonsten großteils anarchischen Staatenwelt. Demokratieförderung aber zielt auf die Veränderung der politischen Ordnung eines Landes.

In der Regel werden zwei Begründungen angeführt, nach denen es dennoch legitim sei, Demokratie extern zu fördern: Gemäß der instrumentellen Begründung fördern internationale Akteure Demokratie, weil sie diese als zentrale Voraussetzung für nachhaltige, breitenwirksame Entwicklung, für Sicherheit und Frieden oder für beides begreifen. Hier wird Demokratieförderung als Mittel zum Zweck verstanden. Die normative Begründung verweist darauf, dass Demokratie das einzige Regierungssystem ist, welches grundlegende universelle Rechte gewährleisten könne. In diesem Verständnis wird Demokratie als Wert an und für sich betrachtet.


Fußnoten

1.
Vgl. Peter J. Schraeder (Hrsg.), Exporting Democracy. Rhetoric vs. Reality, London 2002.
2.
Vgl. Peter Burnell, Promoting Democracy, in: Daniele Caramani (Hrsg.), Comparative Politics, Oxford 2008.
3.
Vgl. www.freedomhouse.org/template.cfm?page= 445 (14.1. 2009). Freedom House gibt jährlich einen "Freiheits-Index" heraus, aus dem hervorgehen soll, in welchem Maß Staaten zivile und bürgerliche Freiheiten gewährleisten.
4.
Vgl. Freedom in the World 2009; http:// www.freedomhouse.org/template.cfm?page=70&relea se= 756 (14.1. 2009).
5.
Vgl. Thomas Carothers, The End of the Transition Paradigm, in: Journal of Democracy, 13 (2002) 5, S. 5 - 21.
6.
Vgl. hierzu u.a. Larry Diamond, Promoting Democracy in the 1990s: Actors, Instruments and Issues, in: Axel Hadenius (Hrsg.), Democracy's Victory and Crisis, Cambridge 1997.
7.
Vgl. Frank Schimmelfennig/Stefan Engert/Heiko Knobel, International Socialization in Europe: European Organizations, Political Conditionality and Democratic Change, Basingstoke 2006.
8.
Vgl. Julia Leininger, Demokratieförderung, in: Dieter Nohlen/Florian Grotz (Hrsg.) Kleines Lexikon der Politik, München 2006. Dagegen unterscheidet der englische Sprachgebrauch häufig zwischen democracy assistance und democracy promotion. Erstere bezieht sich auf direkte, positive Maßnahmen, letztere kann auch militärische und ökonomische (Zwangs-)Maßnahmen umfassen.