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7.2.2011 | Von:
Johannes Slawig

Der Tag danach - Essay

Das Vergeblichkeitsgefühl ist die größte Gefahr für nachhaltige Haushaltskonsolidierung. Weil alle Maßnahmen auf kommunaler Ebene nicht ausreichen werden, sind Bund und Land gefordert.

Der Stadtkämmerer einer hoch verschuldeten Großstadt ist Kummer gewöhnt. Wohin er auch kommt: Gespräche, in denen berechtigte Wünsche von Bürgern und Politikern abgelehnt werden müssen, gehören zum Tagesgeschäft. Das Einzige, was dabei wirklich hilft, ist kategorische Ehrlichkeit. Je schwieriger die Zeiten, desto eher erwarten die Menschen klare Worte und vernünftige Erklärungen. Wer den Ernst der Lage und die Zusammenhänge wenigstens nachvollziehen kann, der bringt vielleicht eher Verständnis auf, auch wenn die Antwort auf seine Bitte am Ende "Nein" heißen muss.

Um die Finanzen vieler Großstädte ist es schlecht bestellt. Wuppertal ist nur ein Beispiel für viele andere, gerade in Nordrhein-Westfalen. Das liegt nicht etwa daran, dass diese Städte schlechter gewirtschaftet hätten als andere, die heute besser dastehen. Bezeichnend ist, dass die meisten hoch verschuldeten Städte in Regionen liegen, die durch eine lange und intensive Industriegeschichte geprägt sind, etwa im Ruhrgebiet oder im Bergischen Land. Diese Städte haben einen gravierenden Strukturwandel und in der Folge einen massiven Abbau von Arbeitsplätzen erlebt. Die Zahl der Empfänger sozialer Leistungen liegt hier über dem Durchschnitt Nordrhein-Westfalens, während die Gesamtbevölkerung schrumpft. Die Steuereinnahmen sind eingebrochen; zuletzt ab dem Jahr 2008 als Folge der internationalen Krise, vorher schon aufgrund der Unternehmenssteuerreform 2000. Vor allem aber: Bund und Land haben den ohnehin finanzschwachen Großstädten immer neue Lasten aufgebürdet, ohne für einen angemessenen finanziellen Ausgleich zu sorgen. Vom Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz über den Ausbau der Offenen Ganztagsgrundschule bis hin zur Erweiterung der Betreuung für die unter Dreijährigen reicht die Liste der gesellschaftspolitisch sinnvollen Aufgaben, die im Wesentlichen die Kommunen schultern müssen.

Das Ausmaß der Haushaltskrise soll am Beispiel der Stadt Wuppertal verdeutlicht werden. Der Schuldenstand beträgt aktuell rund zwei Milliarden Euro, davon sind über 1,5 Milliarden sogenannte Kassenkredite, ohne die Wuppertal nicht mehr zahlungsfähig wäre. Anders ausgedrückt: Nur durch diese Kredite ist die Stadt noch in der Lage, Handwerkerrechnungen oder Sozialhilfeleistungen zu bezahlen. In diesem Jahr werden - so ist zu befürchten - mehr als 150 Millionen Euro Kassenkredite neu hinzukommen, also umgerechnet etwa 500000 Euro pro Tag. Mitte 2011 wird das Eigenkapital aufgebraucht, die Stadt also überschuldet sein. Wenn sie ein Unternehmen wäre, müsste sie Insolvenz anmelden.

So mancher wird sich jetzt fragen: Was geht mich das an? Sollen doch die im Rathaus sehen, wie sie damit zurechtkommen, Hauptsache, die für mich unverzichtbaren Leistungen werden weiter erbracht, also etwa die Ausstellung von Personalausweisen oder der Unterhalt von Schulen. Auf den ersten Blick mag diese Reaktion verständlich erscheinen. Denn die bilanzielle Überschuldung ist nur der traurige Höhepunkt einer seit langem andauernden Entwicklung. Ändert sich also überhaupt etwas, wenn das Eigenkapital aufgebraucht ist und die Überschuldung eintritt? Vermutlich wird in der Öffentlichkeit und in den Medien an diesem Tag die Krise der städtischen Finanzen besonders deutlich wahrgenommen und hervorgehoben, aber die Gefahr ist groß, dass die meisten Bürger wie auch Politiker zur Tagesordnung übergehen. Denn auch die überschuldete Stadt wird ihre Leistungen weiterhin erbringen - so lange Banken bereit sind, ihr die dafür notwendigen Kredite zu gewähren.

Ist also am Tag danach irgendetwas anders als vorher? Dass die Stadt ab diesem Tag nicht mehr den Bürgern, sondern den Banken gehört - diese Schlussfolgerung drängt sich auf. Zunächst mag das (noch) nicht als besorgniserregend empfunden werden, doch wer sich an die stolze und selbstbewusste Tradition der kommunalen Selbstverwaltung erinnert, der mag schon Wehmut empfinden angesichts dieses traurigen Abgangs einer Institution, die nicht nur im Grundgesetz garantiert ist, sondern zu den wesentlichen Errungenschaften einer demokratischen Staatsordnung gehört.

Aber das Ende der kommunalen Selbstverwaltung hat auch Konsequenzen, die deutlich konkreter und handfester sind: Endgültig steht dann nämlich fest, dass die für die Stadt wesentlichen Entscheidungen nicht mehr im Rathaus getroffen werden, sondern von der Aufsichtsbehörde. Was sich schon während der drohenden Überschuldung abzeichnete, ist dann besiegelt - Rat und Verwaltung haben keine Entscheidungsspielräume mehr, sondern sind gezwungen, das Haushaltsrecht konsequent umzusetzen. Mehr geht dann nicht mehr! Wenn der Stadtrat anderes beschließt, ist der Oberbürgermeister verpflichtet, diesen Beschluss zu beanstanden, sonst greift die Aufsichtsbehörde ein. Und die Stadt darf nur noch Pflichtaufgaben erfüllen; freiwillige Leistungen etwa im Kultur- und Sportbereich sind kontinuierlich zu reduzieren.

Dass von den Einwohnern gewählte Stadträte keine Entscheidungsmöglichkeiten mehr haben, dass kommunale Demokratie nicht mehr stattfindet - diese Entwicklung muss Sorgen machen. Denn gerade in den Städten und Gemeinden wird doch Demokratie für die meisten Bürger am ehesten erfahrbar und sichtbar. Bundes- und Landespolitik sind weit weg, aber Stadträte und Bezirksvertreter leben in der Nähe, "um die Ecke", sind ansprechbar und werden angesprochen wegen all der Probleme, die das Leben in einer Gemeinschaft ausmachen - von den Öffnungszeiten der Kindertagesstätte über die Betreuung in der Grundschule bis hin zum Service im Einwohnermeldeamt. Wenn aber diejenigen Politikerinnen und Politiker, die dem Bürger am nächsten sind, immer weniger selbst entscheiden dürfen, dann wird diese "Entmachtung" der kommunalen Demokratie - so fürchte ich - verheerende Wirkungen auf die Akzeptanz unserer demokratischen Ordnung insgesamt haben.

Wie schon gesagt: Viele der dargestellten Einschränkungen gelten auch bereits vorher, aber wenn das Eigenkapital aufgebraucht und die Überschuldung eingetreten ist, ist jener Tag der traurige Höhepunkt einer lang andauernden, dramatischen Entwicklung. Und jeden muss es mehr als nachdenklich stimmen, dass "seine" Stadt eigentlich Insolvenzantrag stellen müsste. Wer außerdem glaubt, die Verschuldung "seiner" Stadt, gar deren Überschuldung ändere ja doch nichts an deren Dienstleistungen, der irrt sich. Die Folgen sind erheblich. Wenn im Rathaus eine Stelle frei wird, dann darf diese nur noch besetzt werden, wenn dort Pflichtaufgaben erledigt werden - beispielsweise bei der Feuerwehr oder in den Kindergärten. Ansonsten fällt die Stelle ersatzlos weg. Dies trifft beispielsweise die Bäder mit der Folge, dass Öffnungszeiten eingeschränkt und später manche Bäder geschlossen werden müssen, weil nicht mehr genügend Schwimmmeister zur Verfügung stehen. Das Gleiche trifft auch die offene Kinder- und Jugendarbeit oder die Kulturförderung - also alle Leistungen und Angebote, zu denen die Stadt nicht gesetzlich verpflichtet ist, die aber wesentlich die Lebensqualität und Attraktivität einer Stadt, gerade einer Großstadt, ausmachen.

Diese Einschränkungen gerade bei den sogenannten freiwilligen Leistungen verschärfen den Rückstand der hoch verschuldeten Großstädte zu denjenigen Städten, die ausgeglichene Haushalte haben und ihre Leistungen aufrechterhalten oder sogar ausbauen können. Während Wuppertal seine Angebote für Kinder und Jugendliche einschränken muss, werden diese im benachbarten Düsseldorf ausgeweitet. Im Ergebnis entsteht eine Zwei-Klassen-Gesellschaft der Städte, und der Abstand wird immer größer.

Lichtblicke verheißen Fördertöpfe, etwa die Förderprogramme des Städtebaus - aufgelegt von Bund und Land, um gerade in so genannten "armen Kommunen" Investitionen doch noch realisieren zu können. Immer häufiger machen es allerdings die Regeln des Haushaltsrechts einer strukturschwachen Kommune unmöglich, die notwendigen Eigenanteile zu erbringen: So können bereits bewilligte Förderprojekte nicht starten, weil einer "Nothaushaltskommune" der Einsatz des zehn- bis zwanzigprozentigen Eigenanteils an den Gesamtkosten eines Förderprojektes als "freiwillige" Leistung nicht gestattet ist. Eine paradoxe Situation, würde dies doch in der Konsequenz bedeuten, dass nur Städte mit ausgeglichenem Haushalt Zugang zu den Förderprogrammen hätten. Lösungen sind durch die nordrhein-westfälische Landesregierung angekündigt, aber noch nicht umgesetzt.

Auch in Wuppertal haben Rat und Verwaltung der Abwärtsspirale nicht tatenlos zugesehen, sondern massiv gegengesteuert. Die Stadtspitze hat ein weit reichendes Haushaltssicherungskonzept (HSK) vorgelegt, das schmerzhafte Einschnitte beim eigenen Personal und in vielen freiwilligen Bereichen vorsieht. Alles wurde ohne Tabus auf den Prüfstand gestellt. Die Bürgerinnen und Bürger werden in Wuppertal höhere Beiträge und Nutzungsentgelte zahlen. Wo andere Städte beitragsfreie Kindergärten ankündigen, dürfen Eltern hier froh sein, wenn sie nicht tiefer in die Tasche greifen müssen oder im Zweifelsfall weniger Leistung bekommen. Der Zooeintritt wurde bereits teurer, auch die Konzerte des Sinfonieorchesters.

Noch einschneidendere Entscheidungen sind dem Stadtrat vorbehalten. Die politischen Diskussionen dauern noch an. Am Ende könnten Bäderschließungen und die Aufgabe des traditionsreichen Schauspielhauses als Spielstätte der Wuppertaler Bühnen stehen. Mit solchen Vorschlägen, die bundesweit für Aufsehen sorgen, will die Stadt den Beweis liefern, dass sie alles in ihrer Kraft Mögliche und Verantwortbare tut, um einen eigenen konsequenten Beitrag zu ihrer Entschuldung zu leisten - auch als Hilferuf an Bund und Land, den Städten endlich durch eine angemessene Finanzausstattung wieder Luft zum Atmen zu geben. Da das aktuelle HSK nicht das erste für Wuppertal ist, sind die Spielräume für weitere Einschnitte schmal geworden. Vieles wurde schon beschnitten. Daher tun die neuen Sparvorschläge weh, gehen teilweise an die Grenze des Verantwortbaren, an der über Jahrzehnte gewachsene Errungenschaften aufgegeben werden - in dem Wissen, dass die Stadt sie in absehbarer Zeit nicht wiederbekommt.

Aber selbst wenn alle Vorschläge des Wuppertaler HSK umgesetzt werden und wenn die wirtschaftliche Erholung zu höheren Steuereinnahmen und geringeren Sozialleistungen führt, würde es geschätzt noch zehn Jahre dauern, um den Fehlbetrag im Haushalt auszugleichen. Erst mit den danach entstehenden Überschüssen würde es möglich sein, mit der Tilgung der bis dahin aufgehäuften Schulden zu beginnen. Bis diese abgebaut wären, würden vermutlich mehr als hundert Jahre vergehen - eine Perspektive, die weder vorstellbar noch politisch durchsetzbar ist. Die Folge: Vergeblichkeitsgefühl macht sich breit. Wenn ohnehin keine Lösung in Sicht ist, dann kommt es doch auch gar nicht mehr darauf an, weitere Einsparungen zu beschließen, die unpopulär sind, gegen die sich Widerstand regt. Dann können doch auch weitere Kredite aufgenommen werden, um den Konsum von heute auf Kosten des Morgen zu finanzieren.

Dieses Vergeblichkeitsgefühl ist die größte Gefahr für nachhaltige und wirksame Haushaltskonsolidierung. Es entsteht, weil es keine Perspektive, kein Licht am Ende des Tunnels gibt. Weil alle Maßnahmen auf kommunaler Ebene nicht ausreichen werden, sind Bund und Land gefordert: der Bund, indem er die Kommunen kurzfristig und massiv von den Kosten der sozialen Leistungen entlastet, das Land, indem es ein Entschuldungsmodell auflegt, mit dem den hoch verschuldeten Städten ein Weg aus der Schuldenfalle aufgezeigt wird. Dass die Städte, denen geholfen wird, weitere massive Maßnahmen der Haushaltskonsolidierung ergreifen müssen, liegt auf der Hand, denn die Beiträge von Land und Bund werden nur Hilfe zur Selbsthilfe sein.

"Was weg ist, ist weg", sagen die Bürger. Und diejenigen, denen das nicht egal ist, versuchen dagegenzuhalten, weil sie ihre Stadt lebenswert erhalten wollen. Bürgerschaftliches Engagement hat eine große Tradition in Wuppertal. In der gesamten Bandbreite von der millionenschweren Stiftung bis zur Eltern-Aktion für ein neues Spielgerät im Kindergarten engagieren sich Menschen für die Einrichtungen, die ihnen wichtig sind. Fördervereine stiften Bücher für ihre Bibliotheken, versuchen die Bäder in ihrem Stadtteil zu erhalten, pflegen Parks, unterstützen Museen und Bühnen, renovieren Klassenzimmer. Wenn die Bürger sehen, dass in ihrer Stadt viele Leistungen künftig nicht mehr zu finanzieren sind, gibt es einige, die ihre enttäuschte Anspruchshaltung in Leserbriefen formulieren, aber auch sehr viele, die ihre Ärmel aufkrempeln und den Gedanken der Stadtgemeinschaft lebendig erhalten.

Nicht nur für die Verantwortlichen in Politik und Verwaltung, sondern gerade auch für diese engagierten Bürger wäre das Vergeblichkeitsgefühl eine fatale Botschaft. Dies ist für mich der wichtigste Grund, warum Bund und Land ihrer Verantwortung gegenüber den Städten endlich gerecht werden müssen.


Planspiel Kommunalpolitik

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