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7.2.2011 | Von:
Lars Holtkamp

Kommunale Haushaltspolitik bei leeren Kassen

Kommunales Haushaltsproblem

Mit Blick auf die offizielle Finanzstatistik erschließen sich die langjährigen Haushaltsprobleme vieler Kommunen nicht. So sind Bund und Länder deutlich höher verschuldet als die über 12000 Kommunen in Deutschland (sh. Abbildung 1 in der PDF-Version), was bei Bundespolitikern immer wieder zur Einordnung der Kommunen als "reiche Verwandte" beigetragen hat. In der Politikwissenschaft wurde den Kommunen im Ebenenvergleich sogar das Prädikat der sparsamsten Ebene verliehen; als Erklärung hierfür wurde die wachsame Kommunalaufsicht angeführt.[2] Die Kommunalaufsicht ist zugleich auch die wesentliche Ursache dafür, dass die kommunalen Akteure Haushaltsdefizite und -krisen als besonders einschneidend erleben, während Bund und Länder sich bisher faktisch ohne nennenswerte Sanktionen immer höher verschulden können. Auch nach Einführung der "Schuldenbremse" durch die Föderalismuskommission II sind keine dem Kommunalrecht vergleichbare Sanktionen für die Nichtbefolgung "gut gemeinter" Schuldengrenzen vorgesehen.

Zentral für die Genehmigung von Kommunalhaushalten durch die Haushaltsaufsicht ist insbesondere die Höhe der Kassenkredite. Auch nach der Umstellung vieler Kommunen auf eine neue Haushaltsgliederung[3] ist die rechtliche Normalvorstellung noch immer davon geprägt, dass die laufenden Einnahmen im Verwaltungshaushalt höher sein sollten als die laufenden Ausgaben, um aus diesem Überschuss einen Teil der notwendigen Investitionen finanzieren zu können.[4] Weist der Verwaltungshaushalt dagegen einen Fehlbetrag aus, muss diese Lücke zwischen laufenden Einnahmen und Ausgaben durch Kassenkredite abgedeckt werden. Diese Kassenkredite dürfen haushaltsrechtlich nur zur kurzfristigen Liquiditätssicherung verwendet werden, und deshalb drängt die Kommunalaufsicht darauf, dass die Kassenkredite möglichst in kurzer Frist wieder abgebaut werden. Allerdings gelingt dies in vielen Kommunen schon seit mehr als einem Jahrzehnt nicht mehr, und jedes Jahr kommen neue Kassenkredite zur Finanzierung der aktuellen Fehlbeträge und Zinsleistungen hinzu. Die Kassenkredite werden damit dauerhaft und nach herrschender juristischer Meinung rechtswidrig zur Finanzierung der laufenden Ausgaben verwendet.[5] Anders als den fundierten Schulden für Investitionen stehen den Kassenkrediten keine realen Werte (Schulen, Straßen, Kanalisation) gegenüber. Sie sind damit im Grunde genommen nichts anderes als ein überzogenes Girokonto beziehungsweise ein Dispo-Kredit.

In nur zehn Jahren bis zum Jahr 2009 haben sich die Kassenkredite der deutschen Kommunen auf insgesamt 34,4 Milliarden Euro versechsfacht, weil die Lücke zwischen laufenden Einnahmen und Ausgaben bei einer zunehmenden Zahl von größeren Kommunen immer weiter auseinanderklafft. Zwar ist im Zuge der internationalen Finanzkrise ein stärkerer Anstieg der Kassenkredite im abgeschlossenen Haushaltsjahr 2009 zu bilanzieren, aber die Steigerungsrate unterscheidet sich nicht gravierend vom Wachstum der Kassenkredite in den Jahren 2003 bis 2006. Obwohl die Kassenkredite über Jahre in den Kommunen aufgelaufen sind, liegen sie immer noch knapp unter der durchschnittlichen Nettokreditaufnahme, die der Bund jedes Jahr (noch vor der Finanzkrise und den Konjunkturpaketen) sich selbst im Bundestag genehmigt hat. Der Anstieg der kommunalen Kassenkredite geht demgegenüber unmittelbar einher mit fühlbaren Sanktionen. Zudem wurden in den Kommunen die Investitionskredite seit Jahren deutlich abgebaut, so dass insgesamt, im Gegensatz zu Bund und Ländern, schon seit zwei Jahrzehnten auch unter Einbezug des sprunghaften Anstiegs der Kassenkredite kein größeres Schuldenwachstum für die Gemeinden zu verzeichnen ist.

In Nordrhein-Westfalen (NRW), das für viele Bundesländer als Vorbild fungierte, sind vorwiegend zwei Sanktionsstufen der Kommunalaufsicht bei Städten mit höheren Kassenkrediten zu unterscheiden. Kann der Verwaltungshaushalt nicht ausgeglichen werden, verstößt die Kommune gegen das in den Kommunalverfassungen verankerte Gebot des Haushaltsausgleichs und muss ein Haushaltssicherungskonzept aufstellen. Darin ist verpflichtend der Zeitraum festzulegen, innerhalb dessen der Ausgleich des Verwaltungshaushalts wiedererlangt wird und die Kassenkredite abgebaut sind. Die Aufsichtsbehörde in NRW kann darüber hinaus das Haushaltssicherungskonzept (und damit auch den Haushalt insgesamt) nicht genehmigen. Damit fallen die Gemeinden mit nicht genehmigtem Haushaltssicherungskonzept unter die Bestimmungen zur vorläufigen Haushaltsführung (sog. Nothaushaltsrecht). Unter vorläufiger Haushaltsführung kann die Kommune beispielsweise nur einen Bruchteil der langfristigen Investitionskredite des Vorjahres aufnehmen, um notwendige Investitionsmaßnahmen durchführen zu können. Zugleich dürfen keine neuen freiwilligen Aufgaben in den Haushalt einfließen. Das Haushaltssicherungskonzept wird in der Regel nicht genehmigt, wenn in der Prognose für die nächsten Jahre nicht nachgewiesen werden kann, dass der Fehlbetrag auf Null gefahren werden kann. In NRW standen bereits Ende 2006 insgesamt 114 Kommunen im Nothaushaltsrecht; mehr als 25 Prozent der nordrhein-westfälischen Kommunen hatten keinen genehmigten Haushalt. Für 2010 wird davon ausgegangen, dass rund ein Drittel der NRW-Kommunen ihren Haushalt nicht genehmigt bekamen. Damit wird das Nothaushaltsrecht in den nordrhein-westfälischen Mittel- und Großstädten zum Normalfall.

Im Nothaushaltsrecht nehmen insbesondere die Verhandlungen zwischen Aufsichtsbehörde und den Kämmerern zu. Konflikte über noch zulässige Investitionen oder erwartete Steuer- und Gebührenerhöhungen werden durch die zunehmende Politikverflechtung auf den verschiedenen Verwaltungsebenen ausgetragen, und die Mitwirkung der kommunalen Vertretungskörperschaft ist relativ gering. Die Dominanz der Kommunalverwaltungen (insbesondere des Kämmerers und Bürgermeisters) wird in der Regel durch die bipolaren Verhandlungen gestärkt, wobei insbesondere die Oppositionsparteien und die Öffentlichkeit häufig nur schwer die Forderungen der Aufsichtsbehörde von den "eigenmächtigen" Empfehlungen der Kommunalverwaltung oder der Mehrheitsfraktionen unterscheiden können. So wird beispielsweise immer mal wieder von der Kommunalaufsicht den Kommunen nichtöffentlich empfohlen, die Hebesätze für die Grundsteuer B zu erhöhen, um möglicherweise doch wieder einen genehmigten Haushalt erwirken zu können. Damit wird unmittelbar in die grundgesetzlich garantierte Hebesatzautonomie eingegriffen. Nicht wenige Kommunen folgen diesen "Hinweisen", um stärkere Eingriffe der Kommunalaufsicht zu vermeiden, obwohl vor den Verwaltungsgerichten unmittelbare Auflagen zu den Hebesätzen als nicht rechtmäßig eingeordnet wurden. Insgesamt mutiert die Kommune, eigentlich überschaubare "Schule der Demokratie" mit grundgesetzlich garantierten Entscheidungskompetenzen, im Nothaushaltsrecht zu einem doppelbödigen Labyrinth: Wen sollen die Wähler politisch zur Verantwortung ziehen, wenn die Steuern erhöht und die Freibäder geschlossen werden? Den Bürgermeister, den Stadtrat, den Kämmerer oder doch die Kommunalaufsicht? Kommunale Haushaltskrisen sind damit wegen zunehmend unklarer politischer Verantwortlichkeiten häufig zugleich Demokratiekrisen.

Rechtlich aber sind die zulässigen Eingriffe der Kommunalaufsicht durchaus eingeschränkt. Ein Konkurs der Kommunen ist gesetzlich ausgeschlossen, die Entsendung von Sparkommissaren ist weitgehend gescheitert,[6] und so bleibt nur das Nothaushaltsrecht, das schon eine abschreckende Wirkung hat, aber dauerhaft angewendet wenig effektiv für die Haushaltskonsolidierung ist. Akzeptieren die Kommunen die mit dem Nothaushaltsrecht verbundenen Einschränkungen insbesondere bei den Investitionen, können sie sich im Nothaushaltsrecht dauerhaft "einrichten". Die tradierte Kostenstruktur im Verwaltungshaushalt, die zur Reduzierung der Kassenkredite deutlich gekürzt werden müsste, kann die Kommunalaufsicht nicht direkt beeinflussen. Die Kommunen können also ihr Personal und ihre Infrastruktur auch unter dem restriktiven Nothaushaltsrecht weitgehend konservieren. Zudem lässt sich in NRW beobachten, dass mit zunehmender Anzahl der Problemkommunen die Kontrollen der Kommunalaufsicht oberflächlicher werden, weil das Prüfungspersonal mit der Lektüre der Haushaltssicherungskonzepte und der Einzelprüfungen im Nothaushaltsrecht überlastet ist und die Abstimmungskosten auch zwischen den Aufsichtsbehörden drastisch zunehmen. Wird die Haushaltsaufsicht zum Massenbetrieb, kommt also die einzelne Kommune mit gravierenden Haushaltsproblemen häufiger ungeschoren davon.

Fußnoten

2.
Vgl. Uwe Wagschal, Verfassungsbarrieren als Grenzen der Staatstätigkeit, in: Swiss Political Science Review, 8 (2002) 1, S. 56.
3.
Nach der Einführung der "Doppik" (doppelte Buchführung) in den Kommunalverfassungen, die sich stärker an der kaufmännischen Buchführung als an der tradierten Kameralistik orientiert, hat sich an dem Krisenindikator der Kassenkredite (nach Doppik "Kredite zur Liquiditätssicherung" genannt) und den an nicht ausgeglichene Haushalte geknüpften Sanktionsstufen der Kommunalaufsicht wenig geändert. Der Ergebnishaushalt enthält wie der frühere Verwaltungshaushalt die laufenden Einnahmen und Ausgaben eines Jahres, im Wesentlichen ergänzt durch die bilanziellen Abschreibungen und Rückstellungen für Pensionszahlungen. Auch der Ergebnishaushalt sollte ausgeglichen sein bzw. der Ausgleich kurz- bis mittelfristig unter Einbeziehung von Haushaltssicherungskonzepten wiedererlangt werden. Als "zweite Warnlampe" für die Kommunalaufsicht dient die Entwicklung des Eigenkapitals. Bei negativem Eigenkapital, beispielsweise durch eine fortwährende Aufzehrung durch Defizite im Ergebnishaushalt, gelten Kommunen als überschuldet. Großstädte wie Hagen, Duisburg und Oberhausen wiesen bereits 2009 ein negatives Eigenkapital aus.
4.
Vgl. Gunnar Schwarting, Den kommunalen Haushaltsplan richtig lesen und verstehen, Berlin 2010.
5.
Vgl. Friedrich Heinemann et al., Der kommunale Kassenkredit zwischen Liquiditätssicherung und Missbrauchsgefahr, Baden-Baden 2009, S. 49.
6.
Vgl. L. Holtkamp (Anm. 1).

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