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7.2.2011 | Von:
Joy Richard Fatoyinbo

Kommunale Kulturfinanzierung im Zeichen der Krise

Schwindende Einnahmen, steigende Ausgaben

In den Kommunen kollidiert bei der Kulturfinanzierung ein verfassungsrechtlicher Grundsatz mit einem fiskalischen: Auf der einen Seite steht das bereits erwähnte Selbstverwaltungsrecht, aus dem sich gleichzeitig eine Pflicht zur kulturellen Daseinsvorsorge ergibt; entsprechend häufig sind die Gemeinden selbst Träger von Kultureinrichtungen, was wiederum ihre hohe Quote bei der Kulturfinanzierung erklärt. Auf der anderen Seite stehen den Kommunen als einzige originäre Einnahmequellen abseits der Länderzuweisungen die Grundsteuer und vor allem die stark konjunkturabhängige Gewerbesteuer zur Verfügung. Von der Gewerbesteuer, die als wesentliches finanzielles Werkzeug zur Selbstverwaltung verfassungsmäßig in Artikel 28 Absatz 2 Satz 3 GG ausdrücklich geschützt ist, müssen die Kommunen zirka ein Fünftel im Wege der Gewerbesteuerumlage nach einem festgelegten Schlüssel an den Bund und die Länder abführen.[6] Während der Finanz- und Wirtschaftskrise war es jedoch gerade diese Steuer, die im Zuge einer konjunkturellen Anreizpolitik durch den Gesetzgeber aufgeweicht wurde.[7] Bekanntestes Beispiel hierfür ist wohl die umstrittene Mehrwertsteuererleichterung für Hoteliers, der sogenannte "Hotelrabatt".

Dass eine derartige wirtschaftliche und politische Entwicklung die kommunalen Haushalte besonders hart treffen musste, habe laut Ansicht der Experten auf der Hand gelegen: Während die Gemeindehaushalte in den Jahren 2006 und 2007 noch deutliche Einnahmeverbesserungen und Überschüsse verzeichneten,[8] mussten bereits im Jahr 2009 Einnahmerückgänge in den Kommunen von 2,1 Prozent konstatiert werden, bei einem gleichzeitigen Anstieg der Ausgaben von 5,1 Prozent. Für das Jahr 2010 standen ein weiterer Einnahmerückgang von 1,4 Prozent und ein Ausgabenanstieg von 2,9 Prozent zu Buche.[9]

Auch mittel- und längerfristig ist keine Besserung in Sicht: Mit der Mär vom Ende der Krise, die Anfang 2011 die Runde in Politik und Medien macht, kann freilich nur das Ende der Krise für die deutsche Privatwirtschaft gemeint sein. Hingegen wird die Handlungsfähigkeit der meisten Kommunen auf viele Jahre hinaus zumindest stark eingeschränkt bleiben. Bereits die Kreditschulden sind vielerorts inzwischen so hoch, dass die Haushalte allein durch Zinstilgungen über lange Zeit stark an- oder sogar aufgefressen werden. Die meisten Maßnahmen des zur Abmilderung der Finanz- und Wirtschaftskrise geschaffenen Konjunkturpaketes II sind Ende 2010 ausgelaufen, und im Jahr 2019 enden auch die Bundesergänzungszuweisungen aus dem Solidarpakt II. Speziell für den kulturellen Bereich kommt erschwerend hinzu, dass er im Rahmen der Daseinsvorsorge zu den freiwilligen Aufgaben der Gemeinden gehört, in Abgrenzung zu den klassischen Pflichtaufgaben wie zum Beispiel dem Meldewesen, der Abfallbeseitigung oder etwa der Straßenreinigung.

Lediglich der Freistaat Sachsen hat mit dem Sächsischen Kulturraumgesetz (SächsKRG) die Kulturpflege für die Kommunen zu einer Pflichtaufgabe mit Gesetzesrang erhoben (§2 Absatz 1 SächsKRG). Im Jahr 1994 zunächst vorläufig entstanden, um das Auslaufen der im Zuge der Wiedervereinigung gewährten Übergangsfinanzierung der Kultur in den ostdeutschen Bundesländern abzufedern, hat das SächsKRG inzwischen Vorbildfunktion.[10] Es regelt auch kommunale Spillovers: Dieser Begriff meint die ungleiche Kostenverteilung zwischen den Gemeinden, die große Kultureinrichtungen unterhalten, und den umliegenden Gemeinden, die an diesen Einrichtungen teilhaben, ohne sie mitzufinanzieren. Um diesen finanziellen Verschiebungen entgegenzuwirken, ist das Land Sachsen zunächst in fünf Kulturräume unterteilt worden. Regional bedeutsame Einrichtungen werden im Wege eines Lastenausgleiches zwischen der jeweiligen Trägergemeinde, dem dazugehörigen Kulturraum und dem Land Sachsen finanziert. Dieser wird bei den ländlichen Kulturräumen durch neugeschaffene Organe, die Kulturkonvente, gesteuert. Bei den urbanen Kulturräumen übernehmen die Organe der Gemeinden die Steuerung.[11]

Nach einhelliger Meinung der Experten sei es immer der Bereich der "freiwilligen Aufgaben", der bei den Sparbemühungen der Gemeindekämmerer und auch in entsprechenden Auflagen der Kommunalaufsichtsbehörden an erster Stelle genannt werde. Konsens besteht ebenfalls darüber, dass dieses Zusammenspiel von negativen Faktoren dazu geführt habe, dass auf kommunaler Ebene die Finanzierung kultureller Einrichtungen in einer Vielzahl von Fällen schwierig, wenn nicht gar unmöglich geworden sei. Aus der hohen kommunalen Finanzierungsquote bei der Kultur folge, dass die finanzielle Lage der Kultur unmittelbar mit der finanziellen Lage der Kommunen im Allgemeinen verknüpft sei.[12]

Besonders problematisch stelle sich in diesem Zusammenhang die Aufrechterhaltung der kulturellen Grundversorgung schlechthin dar, etwa von Musikschulen oder Bibliotheken, und die dauerhafte Sicherung des laufenden Betriebes kultureller Einrichtungen.[13] Die besondere Gefahr bei der Zerstörung solcher Kulturstrukturen liege darin, dass diese im Nachhinein nicht wieder aufgebaut werden könnten.[14]

Von Seiten des Deutschen Bühnenvereins wird vorgebracht, dass die Einsparmaßnahmen im Kern immer einen Abbau von Personal vorsähen, weil eben schwerlich woanders gespart werden könne. Bei Theatern und Orchestern etwa seien in den vergangenen Jahren 7000 von 45000 Arbeitsplätzen abgebaut und gleichzeitig niedrigere Haustarife eingeführt worden.[15] Betroffen seien darüber hinaus die privaten Finanzierungsquellen für den kulturellen Bereich, die angesichts eigener Überlebenskämpfe ebenfalls nicht mehr helfen könnten.[16]

Fußnoten

6.
Da diese Umlage in den Topf der Gemeinschaftssteuern fließt, erhalten die Gemeinden einen Teil davon im Zuge des kommunalen Finanzausgleichs zurück.
7.
Klaus Hebborn, Wortprotokoll, S. 9.
8.
Vgl. Martin Junkernheinrich, Umgang mit kommunalen Schulden- Länderdisparitäten in der kommunalen Schuldenpolitik, in: Ralf Thomas Baus/Henrik Scheller/Rudolf Hrbek (Hrsg.), Der deutsche Föderalismus 2020. Die bundesstaatliche Kompetenz- und Finanzverteilung im Spiegel der Föderalismusreform I und II, Baden-Baden 2009, S. 162.
9.
Jörg Freese, Wortprotokoll, S. 8f.
10.
Darüber hinaus hat Sachsen seine kommunalen Schulden durch den Verkauf der kommunaleigenen Dresdner Wohnungsgesellschaft im Jahr 2006 um ein Viertel reduzieren können.
11.
Peter Lönnecke, Wortprotokoll, S. 13.
12.
Klaus Hebborn, Wortprotokoll, S. 10, S. 19.
13.
Jörg Freese, Wortprotokoll, S. 9. Ein besonders anschauliches Beispiel ist in diesem Zusammenhang der von "NPD-nahen Kreisen" geplante Aufbau einer nationalistischen "Volksbücherei" im vorpommerschen Anklam angesichts der drohenden Schließung der dortigen Stadtbibliothek; vgl. Andreas Kilb, Fonds ohne Hüter, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 9.3.2010, S. 31, online: www.faz.net (14.1.2011).
14.
Klaus Hebborn, Wortprotokoll, S. 10; Olaf Zimmermann, ebd., S. 16.
15.
Rolf Bolwin, Wortprotokoll, S. 6.
16.
Nikolas Hill, Wortprotokoll, S. 11.

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