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7.2.2011 | Von:
Scott Stock Gissendanner

Kommunale Integrationspolitik

In der kommunalen Integrationspolitik ist ein Paradigmenwechsel zur interaktiven Kooperation zu verzeichnen. Die Zusammenarbeit mit Zugewanderten und deren Organisationen hat an Bedeutung gewonnen.

Einleitung

Kommunale Ausländerpolitik ist die Gesamtheit der Interventionen, die Kommunalbehörden mit dem Ziel initiieren, koordinieren oder implementieren, den Herausforderungen zu begegnen, welche die Ansiedlung von Eingewanderten für den geregelten Zustand der örtlichen Gemeinschaft mit sich bringt. Bundesdeutsche Kommunen haben diese Aufgabe mehrere Jahrzehnte lang auf einer Ad-hoc-Basis erfüllt, dabei mit neuen Maßnahmen experimentiert und das Spektrum der deutschlandweit genutzten Interventionen und Organisationsformen Schritt für Schritt ausgeweitet. Bis in die 1990er Jahre hinein wurden auf diese Weise umfangreiche Politikerfahrungen akkumuliert, doch die politischen Maßnahmen variierten hinsichtlich Intensität, Zielen, Instrumenten und Organisationsstrukturen von Ort zu Ort.

Seit Kurzem ist in den nationalen Rahmenbedingungen für kommunale Integrationspolitik und in deren Organisation ein Paradigmenwechsel zu beobachten. Dessen zentrales Merkmal ist ein neuer Konsens über die "Faktizität der Einwanderung" und die Unumgänglichkeit, die volle Integration von Eingewanderten mit dauerhaftem Aufenthaltsrecht anzustreben.[1] Erst jetzt können wir von einer deutschlandweiten kommunalen Integrationspolitik im eigentlichen Sinne sprechen.

Diese neue Herangehensweise wurde durch vier "Innovationsschritte" auf Dauer gestellt.[2] Den Beginn machte die Reform des Ausländergesetzes im Jahr 1990, durch die einige Eingewanderte erstmals einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung erlangten. Die Reform des Staatsangehörigkeitsgesetzes im Jahr 2000 hob das ius sanguinis-Prinzip als Grundlage der Staatsbürgerschaft auf. Die dritte Innovation war das Zuwanderungsgesetz, das 2005 in Kraft trat. Damit wurde Integration explizit als ein neues bundespolitisches Ziel definiert und der Bundesregierung erstmals eine direkte Zuständigkeit für die Integration zugewiesen. Der Integrationsgipfel 2006 und der darauf folgende Nationale Integrationsplan, der die ersten nationalen Leitlinien für kommunale Integrationspolitik enthielt, komplettierten diese Entwicklung.[3]

Ein weiterer Aspekt des Paradigmenwechsels umfasst Maßnahmen zur Modernisierung der Verwaltung, die wiederum hierarchische und interaktiv-kooperative Komponenten aufweisen. Die hierarchischen Aspekte gehen auf die Hoffnung zurück, dass die Bundesregierung Instrumente zentraler Planung und Steuerung nutzen kann, um die Integrationsergebnisse deutlich zu verbessern. Dem entspricht auf kommunaler Ebene ein gewachsenes Interesse an der Anwendung von Techniken der Sozialplanung und des New Public Management (NPM) in der Integrationspolitik.[4] Diese Ideen räumen einer konkreten Zielsetzung, Produktorientierung und Programmevaluation einen zentralen Stellenwert ein und betonen Techniken der Verbesserung von Wissen durch die Nutzung statistischer Indikatoren, die Verbreitung von best practices und Netzwerkbildung. Den Städten und Gemeinden wird empfohlen, Integration als "Querschnittsaufgabe" zu begreifen, die zentral koordiniert und in einen umfassenden Integrationsplan eingebettet werden muss. Dieser Sinneswandel zeigt Wirkung: Kommunale Integrationspolitik ist heute erkennbar stärker standardisiert als früher.[5]

In den 1980er Jahren verfügte gerade eine Handvoll von Städten über umfassende Integrationspläne, und bis Ende der 1990er Jahre dürfte München die einzige Stadt gewesen sein, die NPM-Techniken systematisch für integrationspolitische Ziele eingesetzt hat. Heute verfügen dagegen fast alle größeren Städte über einen kommunalen Integrationsplan. Der Einsatz von NPM-Techniken wird im Nationalen Integrationsplan ausdrücklich empfohlen, und der Aufbau von NPM-Strukturen wird öffentlich gefördert.[6] Obwohl vermutlich viele Kommunen die Effizienz ihrer integrationspolitischen Interventionen durch verbesserte Steuerungsmechanismen steigern können, steht der allgemeine Steuerungsoptimismus in einem "merkwürdige(n) Kontrast zum (...) politikwissenschaftlich konstatierten Wandel von Steuerung und 'Governance'".[7] In den 1970er Jahren hatten regulative Interventionen in anderen Politikfeldern oft enttäuschende Resultate gezeitigt. Der neue Steuerungsoptimismus in der Integrationspolitik läuft Gefahr, aus demselben Grund enttäuscht zu werden: Komplexe und diversifizierte soziale Systeme entziehen sich häufig dem Einfluss zentraler Behörden.

Die interaktiv-kooperative Komponente zeigt sich darin, dass Kommunalbehörden in zunehmendem Maße daran interessiert sind, Eingewanderte und Immigrantenorganisationen als Koproduzenten kommunaler Leistungen einzubeziehen und sie an den entsprechenden Entscheidungen zu beteiligen. Damit öffnen sie ihnen spezifische Einflusskanäle neben den formalen Strukturen der repräsentativen Demokratie. Diesen Trend kann man als Teil eines weltweiten Bedeutungsgewinns zivilgesellschaftlicher Organisationen für die Bereitstellung kommunaler Güter und Dienstleistungen deuten. In solchen Konstellationen wechseln Bürger von der Konsumenten- in die Produzentenrolle, indem sie kooperativ und interaktiv mit staatlichen Behörden und Agenturen zusammenarbeiten.[8] In Deutschland wird dies in theoretischen Diskursen über Bürgerkommune, Hilfe zur Selbsthilfe, dialogorientierte Problemlösungen und kooperative Demokratie thematisiert.[9]

Kooperative Interaktion ist inzwischen in der kommunalen Integrationspolitik verbreitet, und Migrantenselbstorganisationen (MSO) übernehmen Aufgaben, die früher von öffentlichen Organisationen oder von Wohlfahrtsverbänden bearbeitet wurden.[10] Die Einbeziehung von Immigrantenorganisationen kann man sogar als eine notwendige Bedingung für erfolgreiche Intervention betrachten.[11] Studien zu einzelnen MSO zeigen, dass diese in sehr verschiedenen funktionalen Beziehungen mit kommunalen Behörden zusammenarbeiten.[12] Diese lassen sich auf einer Skala darstellen, die unterschiedliche Grade abbildet, zu denen zivilgesellschaftliche Organisationen in die Produktion und Verteilung kommunaler Dienste eingebunden sind (sh. Abbildung in der PDF-Version). Sie variieren hinsichtlich der formal geteilten Zuständigkeit für bestimmte Entscheidungen sowie des von staatlichen Akteuren akzeptierten Ausmaßes an organisatorischem Pluralismus. Links außen auf der Skala befindet sich eine Interaktionsform, in der Immigranten keinen Einfluss ausüben: Sie treten als Leistungskonsumenten staatlicher Dienste auf oder als Objekte hierarchischer Steuerung. Ein typisches Beispiel dafür ist die Teilnahme an Integrationskursen, die inzwischen zum Herzstück der hierarchischen Steuerungsstrategie der Bundesregierung avanciert sind.

Immigranten und deren Organisationen können aber in diversen anderen Rollen eigene Ressourcen ins Spiel bringen. Die wohl häufigste aktive Rolle ist die eines einfachen Informationsgebers. In dieser Rolle werden Immigranten von Verwaltungsakteuren eingeladen, Informationen bereitzustellen, die für die Verbesserung der bestehenden Politik von Nutzen sein können. Daraus ergeben sich für die Immigrantengruppen kaum Einflussmöglichkeiten. Die Verwaltungsakteure entscheiden, wen sie fragen, welche Fragen sie stellen und wie sie die erlangten Informationen verwenden. Der Ausdruck "aktiver Bittsteller" soll wertfrei das Handeln von Individuen oder Organisationen beschreiben, die sich an Verwaltungsvertreter wenden, um kommunale Leistungen zu erlangen, die anderen Einwohnern schon bereitgestellt werden. Solche Aktionen ändern zwar nicht die Agenda der Leistungsproduktion, aber sie können die Verteilung der bestehenden Leistungen verändern.

Eine Ebene weiter auf der Skala sind MSO verortet, die eine "Lotsenfunktion" ausüben, indem sie Klientengruppen auf die Inanspruchnahme von bestimmten Integrationsdienstleistungen orientieren. Diese Arbeit wurde früher durch die Migrantenerstberatung der Wohlfahrtsverbände geleistet, wird inzwischen aber teilweise von MSO übernommen. Anders als bei der Interaktion mit einem "Bittsteller" können Kommunen von dieser Lotsenfunktion spürbar profitieren, weil sie den Aufwand an aufsuchender Sozialarbeit reduziert. Wenn Kommunalverwaltungen beginnen, mit dieser Art von "Kundenüberweisungen" von MSO zu rechnen, erkennen sie eine elementare Form von institutionellem Pluralismus implizit an.

Immigrantenorganisationen können in die Produktion kommunaler Dienstleistungen eingebunden werden, indem sie Beratungs- oder andere Dienste anbieten und selbst "Kundenüberweisungen" von städtischen Einrichtungen annehmen. Oft werden Beratungsstellen der MSO namentlich für diesen Zweck bezuschusst - ein Ausdruck wachsenden Vertrauens von Kommunalbeamten in stadtbekannte MSO. Wenn sich Behörden auf Immigrantenorganisationen stützen, um die Belastung durch hohe Zahlen an Bearbeitungsfällen zu reduzieren, ist dies ebenfalls eine Form der impliziten Anerkennung von institutionellem Pluralismus. Sie bietet MSO mehr Möglichkeiten, Einfluss auf die Art und Weise zu nehmen, in der städtische Dienstleistungen produziert werden. Allerdings erlangen MSO damit keinen Einfluss darüber, was produziert wird.

Die nächste Ebene ist die Gewinnung von Immigrantenorganisationen als Koproduzenten kommunaler Dienste.[13] Koproduktion entsteht, wenn Einwohner an der Erbringung von Dienstleistungen teilnehmen, auch wenn die Rahmendaten des Angebots und der Verteilung der Leistungen noch weitgehend von den Behörden bestimmt werden. Beispiele finden sich häufig im schulischen Bereich, etwa wenn Eltern, Lehrpersonal und Kommunen zusammenarbeiten, um den Regelunterricht durch verschiedene Projekte zu unterstützen.

Der Rahmen von Koproduktionsbeziehungen wird jedoch überschritten, wenn MSO autonom entscheiden, was sie für wen produzieren. Eine solche Möglichkeit kann durch Vertragsvereinbarungen hergestellt werden. Vertragsbeziehungen erfordern die Formalisierung von Finanztransfers von der Kommune als Gegenleistung für die erbrachten Dienste. Dies ist eine Form von public-private partnership, in der Immigrantenorganisationen eingesetzt werden, um Dienste für Klientengruppen bereitzustellen, für welche die Kommunalbehörden zuständig sind. Vertragsbeziehungen eröffnen die Möglichkeit von Verhandlungen darüber, welche Leistung die MSO erbringen soll, und eine gewisse Freiheit hinsichtlich der Entscheidung, auf welche Art und Weise sie diese erbringt. Dies ist die erste Form expliziter Akzeptanz von institutionellem Pluralismus. Vertragspartnerschaften mit MSO sind allerdings noch nicht sehr verbreitet, da Kommunen zumeist an ihren traditionellen Vertragsbeziehungen zu Wohlfahrtsverbänden festhalten, die engagiert werden, um Dienstleistungen für Migranten zu erbringen.

Noch selten, aber häufiger als früher, fungieren MSO als Berater mit Einfluss auf die übergeordnete Zielsetzung in der Integrationspolitik. Beratung ist ein autoritativer Input in einen Entscheidungsprozess. Berater agieren im Auftrag staatlicher Akteure, oftmals in der Rolle von "Experten". Obgleich eine Empfehlung auch abgelehnt werden kann, ist die Position des Beraters stärker als die eines Informationsgebers, weil die Missachtung einer Expertenempfehlung leicht skandalisiert werden kann. Wenn Immigrantenorganisationen über umfangreiche Ressourcen verfügen und weitgehend autonom handeln können, dann können sie mit städtischen Verwaltungseinheiten eine funktionale Arbeitsteilung eingehen oder gar eine langfristige Planung von arbeitsteiliger Leistungserbringung anstreben. Obwohl deutsche Kommunen solche Kooperationen seit Jahrzehnten mit Trägern der freien Wohlfahrt pflegen, genießen MSO diesen Status bislang nur im Ausnahmefall.

Die vorgestellte Typologie ist nicht normativ: Weder beschreibt sie eine unterstellte Entwicklungsrichtung, noch impliziert sie, dass ein höheres Partizipationsniveau den politischen Maßnahmen mehr Effektivität oder Legitimation verleiht. In der Tat kann die Rolle des passiven Leistungsempfängers und Steuerungsobjektes der "normalen" administrativen Rolle des voll integrierten Staatsbürgers weit mehr entsprechen. Vielmehr bietet die Typologie ein systematisches und differenziertes Bild der diversen Formen kooperativer Arrangements, die wir heute in vielen Politikfeldern beobachten können, seit kurzem auch in der Integrationspolitik.

Fußnoten

1.
Vgl. Dieter Filsinger, Die Entwicklung der kommunalen Integrationspolitik und Integrationspraxis der neunziger Jahre, in: IZA. Zeitschrift für Migration und soziale Arbeit, (2002) 2, S. 16; Hartmut Häußermann/Andreas Kapphan, Integrationspolitik der Städte - ein Paradigmenwechsel, in: Michael Bommes/Marianne Krüger-Potratz (Hrsg.), Migrationsreport 2008, Frankfurt/M. 2008, S. 42.
2.
Vgl. Klaus Bade, Versäumte Integrationschancen und nachholende Integrationspolitik, in: ders./Hans-Georg Hiesserich (Hrsg.), Nachholende Integrationspolitik und Gestaltungsperspektiven der Integrationspraxis, Göttingen 2007.
3.
Vgl. Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, Der Nationale Integrationsplan, Berlin 2007.
4.
Vgl. Frank Gesemann/Roland Roth, Kommunale Integrationspolitik in Deutschland - einleitende Bemerkungen, in: dies. (Hrsg.), Lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft, Wiesbaden 2009, S. 13f.; Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), Management kommunaler Integrationspolitik. Bericht Nr. 7/2005, Köln 2005.
5.
Vgl. Michael Bommes, "Integration findet vor Ort statt." Über die Neugestaltung kommunaler Integrationspolitik, in: ders./M. Krüger-Potratz (Anm. 1), S. 165.
6.
Vgl. F. Gesemann/R. Roth (Anm. 4); Förderkonzept 2010. Innovation in der kommunalen Integrationsarbeit - eine Förderung durch das Land Nordrhein-Westfalen, online: www.mags.nrw.de/08_PDF/003_Integration/
s004_foerderbereiche/foerderungen
_kommune_01_foerderkonzept_komm-in.pdf (4.1.2011).
7.
Sigrid Baringhorst/Uwe Hunger/Karen Schönwälder, Staat und Integration. Forschungsperspektiven zur politischen Intervention in Integrationsprozesse von MigrantInnen, in: dies. (Hrsg.), Politische Steuerung von Integrationsprozessen. Intentionen und Wirkungen, Wiesbaden 2006, S. 18.
8.
Vgl. Lester Salamon, The Rise of the Nonprofit Sector, in: Foreign Affairs, 73 (1994) 4, S. 109-122; Adil Najam, The Four-C's of Third Sector-Government Relations, in: Nonprofit Management and Leadership, 10 (2000) 4, S. 376-396.
9.
Vgl. Jörg Bogumil/Lars Holtkamp/Gudrun Schwarz, Das Reformmodell Bürgerkommune, Berlin 2003; Jörg Bogumil/Lars Holtkamp/Leo Kissler, Kooperative Demokratie, Frankfurt/M. 2006.
10.
Vgl. Roland Roth, Integration durch politische Partizipation und bürgerschaftliches Engagement, in: F. Gesemann/R. Roth (Anm. 4), S. 212; Uwe Hunger, Neuere Entwicklungstendenzen bei Migrantenvereinen in Deutschland. Working Paper. Westfälische Wilhelms-Universität, Münster 2004.
11.
Vgl. Alfred Reichwein/Stephanie Vogel, Integrationsarbeit - effektiv organisiert. Ein Handbuch für Kommunen des Ministeriums für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie, Düsseldorf 2003, S. 39.
12.
Vgl. Scott Stock Gissendanner, Integration 2.0 - Über die interaktive Zusammenarbeit zwischen Kommunen und Immigrantenorganisationen, in: Berliner Debatte Initial, 21 (2010) 2, S. 73-81.
13.
Vgl. R. Roth (Anm. 10), S. 207.

Planspiel Kommunalpolitik

Werkzeugkoffer Planspiele und Kommunalcafé - Bausteine für Kommunalpolitik im Unterricht

Der "Werkzeugkoffer Planspiele und Kommunal-Café" ermöglicht eine handlungsorientierte Vermittlung von Kommunalpolitik im Unterricht. Er bietet Bausteine, um bereits bestehende Planspiele an die jeweilige Lernsituation anzupassen, eigene Planspiele zu entwickeln oder ein Kommunal-Café durchzuführen.

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