Auf der Robert-Schuman-Parade in Warschau wird die EU-Flagge getragen.

17.1.2012 | Von:
Wilhelm Knelangen

Euroskepsis? Die EU und der Vertrauensverlust der Bürgerinnen und Bürger

Der Maastrichter Vertrag bedeutet eine Zäsur für die Entwicklung der öffentlichen Meinung in der EU: Die europäische Politik wird seitdem kritischer gesehen. Die Skepsis der Bevölkerungen könnte die Stabilität der EU mittelfristig gefährden.

Einleitung

Der Maastrichter Vertrag, der am 7. Februar 1992 unterzeichnet wurde, markiert in der Geschichte der europäischen Integration eine Zäsur. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts symbolisierte er den Willen der Mitgliedstaaten, dem Einigungsprozess neuen Schwung zu verleihen und die bis dahin dominante wirtschaftliche Integration durch eine politische Union zu überwölben. Am offenkundigsten war dies durch die Schaffung der zweiten und dritten Säule der Europäischen Union, die eine engere Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Innen- und Justizpolitik begründete. Aber auch die Einbeziehung weiterer Politikfelder wie der Bildungs- und Gesundheitspolitik, die Einführung des Mitentscheidungsverfahrens sowie die damit verbundene Ausweitung der Kompetenzen des Europäischen Parlaments signalisierten eine deutliche Vertiefung der Integration, die durch die späteren Vertragsreformen von Amsterdam, Nizza und Lissabon fortgesetzt wurde. Insbesondere bedeutete Maastricht mit der Einigung auf das Ziel einer gemeinsamen Währung die Abkehr von der geld- und fiskalpolitischen Souveränität der meisten Mitgliedstaaten. Die Einführung des Euro war mit Einschränkungen der sozialpolitischen Handlungsfähigkeit verbunden, erforderte von den politischen und ökonomischen Systemen enorme Anpassungsleistungen und führte - wie heute täglich zu beobachten ist - zu einer engen wirtschaftspolitischen Verflechtung Europas.

Eine Zäsur bedeutete der Maastrichter Vertrag aber noch in einer anderen Hinsicht. Denn während das Binnenmarktprogramm und die Einheitliche Europäische Akte Ende der 1980er Jahre noch weitgehende Zustimmung bei den Bevölkerungen der Mitgliedstaaten gefunden hatte, stieß das Maastrichter Integrationsmodell bei weiten Teilen der Bevölkerung auf Skepsis und Zweifel.[1] In Dänemark lehnte die Bevölkerung die Ratifikation des Vertrags im Juni 1992 ab, während sich in Frankreich im September 1992 nur eine äußerst knappe Mehrheit für die Annahme aussprach. Seitdem haben die Bevölkerungen mehrfach eine Ratifikation von Vertragsreformen abgelehnt (vgl. Tabelle in der PDF-Version). Zuletzt brachten im Jahr 2005 die Franzosen und Niederländer das Projekt einer europäischen Verfassung zu Fall, und in Irland bedurfte es 2009 einer zweiten Abstimmung, um das Plazet zum Lissabonner Vertrag zu erhalten. In Deutschland wurde der Maastrichter Vertrag zwar, wie in den meisten anderen Mitgliedstaaten auch, in einem parlamentarischen Verfahren von Bundestag und Bundesrat ratifiziert. Aber auch hier setzte eine lebhafte Diskussion über die Legitimität und die politische Tragfähigkeit der EU ein, die in den vergangenen Jahren mehrfach das Bundesverfassungsgericht beschäftigte. Mit dem "Maastricht-Urteil" von 1993 - dessen Tenor im Urteil zum Lissabonner Vertrag jüngst noch einmal akzentuiert wurde - verlieh das Gericht einer zurückhaltenden Haltung gegenüber weitgehenden Integrationsschritten gewissermaßen verfassungsrechtliche Weihen.[2]

Die sozialwissenschaftliche Integrationsforschung hat sich erst spät mit der Rolle der öffentlichen Meinung für die europäische Politik auseinandergesetzt. Bis in die 1990er Jahre folgte die Diskussion der viel zitierten Einschätzung, dass die Einstellungen der Bevölkerung auf einem permissive consensus [3] basiere. Nach diesem Konzept stehen die Bevölkerungen dem Integrationsprojekt zwar nicht mit Enthusiasmus, aber mit einer schweigenden Akzeptanz gegenüber und müssen deshalb von den politischen und ökonomischen Eliten bei ihren Plänen für eine Vertiefung der Integration nicht einkalkuliert werden. Die jüngere Forschung argumentiert gegenteilig; nunmehr werden ein Vertrauensverlust und ein gestörtes Verhältnis der Regierenden zur Bevölkerung diagnostiziert.[4] Die öffentliche Meinung habe sich sogar zu einem constraining dissensus [5] entwickelt, da anspruchsvolle Projekte einer engeren europäischen Zusammenarbeit bei den Bevölkerungen nicht mehr zustimmungsfähig sind. Die Zukunft der Integration hängt damit nicht mehr allein von den politischen Interessen der Regierungen oder den Aussichten auf Effizienzgewinne und ökonomischen Vorteil ab, sondern die kritischer gewordenen Einstellungen der Bevölkerungen zur EU bestimmen - ob direkt oder vermittelt über den Interessenausgleich in den nationalen politischen Systemen - zusehends den Handlungsspielraum der Entscheidungsträger.

Das gilt zum Ersten für die Ebene der konstitutionellen Entwicklung, denn die EU bedarf auch künftig der Zustimmung der Bevölkerungen, wenn es darum geht, die vertraglichen Grundlagen neu zu fassen. In Irland muss das Volk zu jeder Vertragsänderung gefragt werden, in anderen Mitgliedstaaten ist das Votum der Bürgerinnen und Bürger meistens dann eingeholt worden, wenn die Politik eine zusätzliche Legitimation durch das Volk anerkannte und zugleich von einer Zustimmung ausging - das kann aber immer wenig als gesichert angenommen werden.[6] Zum Zweiten ist der Legitimationsbedarf auch in der täglichen europäischen Politik gestiegen, weil nicht nur die Zahl der im Rahmen der EU bearbeiteten Politikfelder deutlich gestiegen ist, sondern auch zunehmend mit qualifizierter Mehrheit - und damit auch gegen einzelne Staaten - abgestimmt werden kann. Weil, damit zusammenhängend, die Ergebnisse der Brüsseler Verhandlungen von der Bevölkerung aufmerksamer und kritischer wahrgenommen werden, spielen die Entscheidungsträger mehr denn je an zwei Tischen - dem europäischen und dem heimischen.[7] Zum Dritten schließlich beurteilen die Menschen ihre nationalen Vertreter nicht zuletzt danach, welche Positionen sie in Brüssel vertreten und welche Ergebnisse sie erreicht haben. Europäische Politik findet insoweit im Schatten der öffentlichen Meinung statt. Die Eurokrise droht die alte Lehre, wonach Erfolge "in Europa" instrumentalisiert werden können, um von innenpolitischen Schwächen abzulenken, in ihr Gegenteil zu verkehren - die notorisch schwer vermittelbaren Kompromisse oder unpopulären Entscheidungen auf Ebene der EU sind in der Lage, innenpolitische Erfolge zu überdecken und den Wahlerfolg zu gefährden.[8]

Fußnoten

1.
Vgl. Richard C. Eichenberg/Russel J. Dalton, Post-Maastricht Blues: The Transformation of Citizen Support for European Integration 1973-2004, in: Acta politica, 42 (2007) 2, S. 128-152.
2.
Vgl. Robert Chr. van Ooyen, Die Staatstheorie des Bundesverfassungsgerichts und Europa. Von Solange über Maastricht zu Lissabon - und zurück mit Mangold/Honeywell?, Baden-Baden 20114.
3.
Vgl. Leon N. Lindberg/Stuart A. Scheingold, Europe's would-be polity: patterns of change in the European community, Englewood Cliffs, NJ 1970, S. 249ff.
4.
Vgl. etwa Max Haller, Die Europäische Integration als Elitenprozess. Das Ende eines Traums?, Wiesbaden 2009; Simone Weske, Europapolitik im Widerspruch. Die Kluft zwischen Regierenden und Regierten, Wiesbaden 2011.
5.
Vgl. Liesbet Hooghe/Gary Marks, A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus, in: British journal of political science, 39 (2009) 1, S. 1-24.
6.
Vgl. Sara Binzer Hobolt, Europe in question. Referendums on European integration, Oxford u.a. 2008.
7.
Vgl. dazu klassisch Simon Bulmer, Domestic politics and European Community Policy-Making, in: Journal of Common Market Studies, 21 (1983) 4, S. 349-363.
8.
Vgl. Franz Urban Pappi/Paul W. Thurner, Die deutschen Wähler und der Euro: Auswirkungen auf die Bundestagswahl 1998?, in: Politische Vierteljahresschrift, 41 (2000) 3, S. 435-465.