A man cleans the red carpet before the arrival of Pope Benedict XVI at Tegel airport in Berlin, September 22, 2011. The head of the Roman Catholic Church is visiting Germany from 22-25 September 2011. Foto: Maurizio Gambarini dpa/lbn

1.3.2012 | Von:
Hanns W. Maull

Außenpolitische Entscheidungsprozesse in Krisenzeiten

Außenpolitische Handlungsspielräume der Exekutive werden durch nationale wie auch internationale Verhandlungskontexte eingeengt. In Krisen wird eine Konzentration der Kompetenzen an der Spitze der Entscheidungshierarchien erkennbar.

Einleitung

Die gegenwärtig amtierende Bundesregierung hat bislang zwei außenpolitisch gewichtige Entscheidungen getroffen. Diese Entscheidungen als "wegweisend" zu bezeichnen, wäre freilich problematisch. Eine ist die Stimmenthaltung Deutschlands im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am 17. März 2011 bei der Resolution 1973. Sie autorisierte militärische Maßnahmen zum Schutze der libyschen Zivilbevölkerung vor dem Regime von Muammar Gaddafi. Unter dem Strich blieb nach dieser Entscheidung bei Deutschlands Partnern und Verbündeten vor allem Verwirrung: Deutschland war zum "unsicheren Kantonisten" geworden. Die andere betraf die finanzielle Hilfe für Griechenland. Als die Verschuldungskrise in Griechenland Ende des Jahres 2009 erstmals aufbrach, weigerte sich die deutsche Außenpolitik zunächst, dies als Problem europäischer Solidarität zu betrachten. An dieser Position hielt sie bis ins Frühjahr 2010 fest.[1] Erst im Mai 2010, nachdem die Verschuldungskrise dramatisch eskaliert war und andere Euro-Staaten in ihren Sog hineingezogen hatte, stimmte Deutschland einem ersten gemeinsamen Finanzpaket für Griechenland mit einem Gesamtvolumen von 110 Milliarden Euro zu. Zugleich wurde ein auf drei Jahre begrenzter Krisenmechanismus mit einem Volumen von 750 Milliarden Euro beschlossen. Im Gegenzug sollte die Haushaltspolitik in der Eurozone stärker überwacht und eine Vertiefung der europäischen Integration im Bereich der Haushalts- und Finanzpolitik eingeleitet werden. Nach 16 europäischen Krisengipfeln zeichnete sich zum Jahresende 2011 schließlich der "deutsche Weg" ab, auf dem die Verschuldungsproblematik in der EU und die Defizite der Währungsunion nach dem Willen Berlins bewältigt werden sollten. Dieser Weg führt zu einer Vertiefung der europäischen Integration, zur Fiskalunion.

Die Enthaltung im Weltsicherheitsrat und die Verweigerung deutscher Mitwirkung an der Nato-Intervention zur Umsetzung der Resolution 1973 hatten kaum nennenswerte Folgen. Die außen- und sicherheitspolitische Marginalisierung Deutschlands kontrastiert zudem deutlich mit der dramatischen Aufwertung des Gewichts Deutschlands innerhalb der EU. In den Bemühungen um Eindämmung und Überwindung der Verschuldungskrise dominierte Berlin immer deutlicher die gemeinsamen Entscheidungen und wurde so zum "Hegemon wider Willen"[2] der EU und zur "geo-ökonomischen Macht"[3] . Dabei verfolgte die Bundesregierung eine zunehmend klar erkennbare, aber risikoreiche Strategie: Die finanziellen Solidaritätsleistungen Deutschlands knüpfte Berlin an die Auflage, die zerrütteten Staatsfinanzen in den Empfängerländern zu sanieren. Um diese Auflagen durchzusetzen, wollte Berlin auf die disziplinierende Wirkung der Finanzmärkte nicht verzichten und war somit angewiesen auf eine riskante Mischung aus Druck (um die Problemländer auf den Pfad der "fiskalischen Tugend" zu zwingen) und Konzessionen an die internationalen Finanzmärkte (um den Zusammenbruch von Banken oder gar den Staatsbankrott eines Landes zu vermeiden). Bislang gelang es so, die Eurozone zwischen der Charybdis des Schuldenstrudels und der Scylla eines Zusammenbruchs nationaler Finanzmärkte hindurchzusteuern. Doch Land ist nicht in Sicht: Der Kurs der Bundesregierung droht vielmehr, die Eurozone, die EU und auch die Weltwirtschaft insgesamt durch eine drastische Austeritätspolitik in eine Rezession zu treiben; dies wiederum würde die Verschuldungsprobleme durch sinkende Steuereinnahmen und höhere Ausgaben für Sozialleistungen verschärfen und könnte eine Spirale nach unten auslösen.

Die deutsche Außen-, Sicherheits- und Europapolitik klaffen also in ihrer Wertigkeit wie in ihrer inhaltlichen Ausrichtung deutlich auseinander. Im Folgenden werden die Entscheidungsprozesse nachgezeichnet, die zu beiden Weichenstellungen führten, und dabei die wichtigsten Akteure und Motive identifiziert. Die hier zu untersuchenden Entscheidungen lassen sich analytisch am besten mit der Metapher und dem Instrumentarium des Two-level-game-Ansatzes erfassen.[4] Entscheidungen sind demnach das Ergebnis komplexer und vielschichtiger Aushandlungsprozesse in Verhandlungsarenen der Innen- und Außenpolitik. Im Falle der Libyen-Entscheidung waren dies die EU-Ebene, die Nato und der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen;[5] im Falle des Krisenmanagements der Verschuldungsproblematik die EU, die Eurozone sowie eine diffuse globale Arena, in der Akteure wie die US-Regierung oder der Internationale Währungsfonds (IWF) gewichtige Rollen innehatten. Diese komplexe multilaterale Architektur von internationalen Verhandlungskontexten wiederum baute auf einer Vielzahl bilateraler Kontakte, Gespräche und Verhandlungen auf. In den hier untersuchten Entscheidungen dominierten die Absprachen zwischen der französischen und deutschen Regierung, allerdings mit unterschiedlichen Ergebnissen: Im Falle Libyens stand am Ende der offene Dissens, in der Frage der Verschuldungskrise der deutsch-französische Schulterschluss. Deutlich geringer war vergleichsweise in beiden Entscheidungen die Bedeutung der bilateralen Kontakte zwischen Washington und Berlin.

Fußnoten

1.
Vgl. Erik Jones, Merkel's Folly, in: Survival, 52 (2010) 3, S. 21.
2.
William E. Paterson, The reluctant hegemon?, in: Journal of Common Market Studies, 49 (2011), S. 57-75.
3.
Hans Kundnani, Germany as a Geo-economic power, in: The Washington Quarterly, 34 (2011) 3, S. 31-45.
4.
Vgl. Robert D. Putnam, Diplomacy and Domestic Politics, in: International Organization, 42 (1988) 3, S. 427-460.
5.
Vgl. Andreas Rinke, Eingreifen oder nicht?, in: Internationale Politik (IP), (2011) 4, S. 44-52.