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Informationen zur politischen Bildung
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Bundesstaatliche Verfassungsprinzipien seit 1949 |
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Ursula Münch / Kerstin Meerwaldt
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Unantastbarkeit der Bundesstaatlichkeit |
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Mit der Formulierung: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ (Art. 20 Abs. 1 GG) wird die Bundesstaatlichkeit als verfassungsrechtliches Struktur- und Organisationsprinzip der Bundesrepublik Deutschland festgelegt. Ein neuer Typ von Bundesstaat sollte geschaffen werden und auf anderen Grundlagen beruhen als der Bundesstaat, wie ihn die deutsche Geschichte bis dahin kannte. Dazu wurden verschiedene Prinzipien, nämlich das Demokratie-, das Sozialstaatsprinzip und der Föderalismus miteinander kombiniert, die zwar schon von der Weimarer Republik her überliefert, in ihrem Zusammenspiel jedoch niemals bewusst wahrgenommen worden waren.
Damit reagierte der Parlamentarische Rat einerseits auf die sozialpolitischen Herausforderungen der Nachkriegszeit und verpflichtete die Gesamtheit von zentralstaatlichen und gliedstaatlichen Ebenen zum „Sozialen“. Andererseits widersprach er dadurch überkommenen Vorstellungen: Früher wurden Föderalismus und Demokratieprinzip eher als Widerspruch gesehen, da föderative Verfahren das demokratische Mehrheitsprinzip behindern können; zum Beispiel hemmt die Zustimmungspflichtigkeit eines Bundesgesetzes im Bundesrat die parlamentarische Mehrheit im Bundestag in ihrer Gesetzgebungstätigkeit. Heute wird Föderalismus dagegen als ein Mittel zur Förderung der Demokratie erkannt. Die im Unterschied zu Einheitsstaaten zusätzliche Ebene für die politische Beteiligung ist gerade in einem eindeutig repräsentativ ausgerichteten System wie dem bundesdeutschen von großer Bedeutung.
In Art. 79 Abs. 3 GG wird das Prinzip der Bundesstaatlichkeit für unantastbar und unabänderbar erklärt: „Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.“
Eine solche „Ewigkeitsklausel“ ist einmalig, und es gibt sie in keiner anderen demokratischen Verfassung der Neuzeit. Auch keine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit des Bundestages und des Bundesrates darf die föderative Struktur und Organisation der Bundesrepublik aufheben. Die Schöpfer des Grundgesetzes wollten damit unmöglich machen, dass auf scheinbar legalem Weg die Prinzipien der liberal-demokratischen Verfassungsordnung beseitigt werden könnten. Eine neue Verfassung, welche sich das Volk nach Art. 146 GG geben könnte, müsste ebenfalls dem Mindeststandard freiheitlich-demokratischer Garantien genügen und damit wohl auch föderative Elemente aufweisen. Dadurch wirkt sich der bundesstaatliche Grundsatz sogar auf eine künftige Verfassung aus.
Die bundesstaatliche Unantastbarkeit umfasst vor allem vier Elemente:
- Bestandsgarantie von Bund und Ländern;
- Staatsqualität der Länder;
- Finanzielle Selbstständigkeit von Bund und Ländern;
- Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung.
Die Grenzen zwischen Veränderbarem und Nicht-Veränderbarem sind dabei häufig schwer zu ziehen.
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Bestandsgarantie von Bund und Ländern: Zunächst muss die Bundesrepublik aus dem Bund als dem Zentralstaat und aus Ländern als den Gliedstaaten bestehen, um ein Bundesstaat zu sein. Eine Beseitigung der Länder wäre verfassungswidrig und jeder entsprechende Akt wäre von Anfang an nichtig. Nicht geschützt sind jedoch die bestehenden Länder in ihrer konkreten Gestalt. Daher können auf dem Wege des Art. 29 GG oder auf andere verfassungsmäßige Weise Ländergrenzen geändert und bestehende Länder aufgelöst oder mit anderen vereinigt werden.
Ein Beispiel war der Vorstoß der Landesregierungen von Berlin und Brandenburg, ihre Gebiete zu einem gemeinsamen Bundesland Berlin-Brandenburg zu vereinigen. Beim erforderlichen Volksentscheid 1996 stimmte jedoch die Mehrheit der Wahlberechtigten Berlins und Brandenburgs gegen einen Zusammenschluss.
Staatsqualität der Länder: Die Länder der Bundesrepublik Deutschland besitzen „Staatsqualität“. Sie sind also nicht nur große Selbstverwaltungskörper wie Gemeinden, Kreise oder Bezirke, sondern haben einen Staatscharakter, der zum Beispiel an ihren eigenen Verfassungen erkennbar ist. Die Landesverfassungen gelten unabhängig und selbstständig neben dem Grundgesetz. Sie sind die Grundlage für die exekutiven, legislativen und judikativen Institutionen der Länder, mittels derer diese wirksame Herrschaft ausüben können: Regierung und Verwaltung, Parlament und Gerichtsbarkeit.
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Staatsqualität bedeutet im engeren Sinne, dass die staatliche Hoheitsmacht der Länder zwar beschränkt ist, sich aber nicht vom Zentralstaat ableitet, sondern von diesem nur anerkannt wird. Keine der beiden Ebenen im Bundesstaat kann allein die Befugnisse der anderen Ebene beschneiden. Die eigenständigen Rechte der Länder sind nur im gegenseitigen Einvernehmen veränderbar. Konkret heißt dies, dass für eine Grundgesetzänderung nicht nur eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag, sondern auch eine Zweidrittelmehrheit im Bundesrat erforderlich ist.
Die Länder verfügen also über bestimmte eigene Herrschaftsbereiche und sind nicht darauf reduziert, Vollzugs- oder Ausführungsorgane des Zentralstaates zu sein. Die Amtsträger der Länder müssen auch eigene, vom Bund nicht angreifbare Entscheidungskompetenzen besitzen, die in ihrer eigenen Verantwortung liegen. Daraus ergibt sich, dass in einem Bundesstaat die staatliche Souveränität nicht nur der Gliedstaaten, sondern eben auch die des Zentralstaates beschränkt ist.
Finanzielle Selbstständigkeit: Damit die Länder eine eigenständige Politik betreiben können, müssen sie zu einem gewissen Grad finanziell selbstständig sein. Länder, die nur noch Kostgänger des Bundes wären, würden zu abhängigen Provinzen herabsinken. Daher stehen den Ländern eigene Steuerbefugnisse zu. Sie können selbstständig Steuern finden und erheben, die eingenommenen Steuern selbst verwalten und über deren Verwendung entscheiden. Die Länder müssen über eine eigenständige Steuerhoheit verfügen. Umgekehrt gehört zu einem funktionierenden Bundesstaat aber auch, dass der Zentralstaat über eine in ihrer Höhe angemessene finanzielle Ausstattung bestimmen kann, die ihm seine politische Unabhängigkeit von den Gliedstaaten erlaubt.
Mitwirkung an der Gesetzgebung: Art. 79 Abs. 3 GG garantiert den Ländern, dass sie grundsätzlich an der Gesetzgebung mitwirken. Daraus folgt erstens, dass die Länder über eigene Gesetzgebungsbefugnisse verfügen. Es muss ihnen möglich sein, selbstständig, nach eigenen politischen Zielsetzungen, Rechtsnormen – zum Beispiel Gesetze oder Verordnungen – zu erlassen. Zweitens folgt daraus, dass die Länder am Gesetzgebungsprozess des Bundes beteiligt sein müssen.
Durch Art. 76 Abs. 1 GG ist sicher gestellt, dass eine Mehrheit der Landesregierungen Gesetzesinitiativen einbringen kann; die Absätze 2 und 3 dieses Artikels legen fest, dass sie über den Bundesrat auf die Gesetzgebung von Bundestag und Bundesregierung wirksam Einfluss nehmen können und gegebenenfalls die Möglichkeit haben, gegen Gesetzbeschlüsse des Bundestages ihr Veto einzulegen. Von diesen Mitwirkungsrechten machen die Länder permanent Gebrauch, besonders „beliebt“ sind sie jedoch dann, wenn die Mehrheit der Landesregierungen parteipolitisch dem Lager der Bundestagsopposition zuzurechnen ist.
Schließlich gehört zur bundesstaatlichen Bestandsgarantie, dass Zentralstaat und Gliedstaaten die Grundsätze des Bundesstaates akzeptieren. Sie müssen in ihrem politischen Handeln die allgemeinen Regeln bundesstaatlicher Ordnung beachten und aufrechterhalten.
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Quellentext
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Spezifika der Politik auf Landesebene
Die Organisation der Politik auf Landesebene unterscheidet sich von der Bundespolitik durch die Möglichkeiten von Volksabstimmungen auf kommunaler und Landesebene, die das Grundgesetz für den Bund nur in Artikel 29 im Hinblick auf eine Neugestaltung der Grenzen der Länder vorsieht. Dieses Element der direkten Demokratie kann in einigen Ländern zur Gesetzesinitiative und zur Auflösung der Landtage eingesetzt werden. Praktische Bedeutung in der Politik einiger Länder haben aber nicht diese Möglichkeiten, sondern in erster Linie das in allen Ländern mögliche Volksbegehren mit anschließendem Volksentscheid erlangt. [...]
Alle Wahlen in Deutschland sind im Grundsatz der Verhältniswahl verpflichtet. Variationsmöglichkeiten auf Landesebene werden aber hinsichtlich der Kombination von Direkt- und Listenmandaten (personalisierte Verhältniswahl oder reine Verhältniswahl) genutzt. Unterschiede gibt es auch bei der Stimmgebung. Nur in elf Ländern hat der Wähler bei Landtagswahlen zwei Stimmen. Einige Länder kennen Ausnahmeregeln für die Fünf-Prozent-Sperrklausel, die den geforderten Mindeststimmenanteil reduzieren, der für die Berücksichtigung einer Partei bei der Vergabe von Mandaten erforderlich ist. Ausnahmeregelungen bestehen für die dänische Minderheit in Schleswig-Holstein und die der Sorben in Brandenburg.
Stärker noch als diese Zugangsbeschränkung zu Parlamenten variieren in den Ländern die Regeln hinsichtlich der Berücksichtigung von Parteien bei der Mandatsverteilung, die eine gewisse Anzahl von Direktmandaten (Grundmandatsklausel) errungen haben. Vier Länderwahlgesetze berücksichtigen die Grundmandatsklausel. Die große Mehrheit der Länder gewährt Parteien bei Wahlen Ausgleichsmandate. Sie stellen die Gewichtsverteilung zwischen den Parteien, die dem Wählervotum entspricht, wieder her, wenn eine Partei durch den Gewinn von Überhangmandaten eine ihrer Wählerunterstützung nicht entsprechende zu große Mandatszahl erreicht. Die anderen Parteien haben dann Anspruch auf zusätzliche Sitze, die diese Überrepräsentation ausgleichen.
Zur Verbesserung der Entscheidungsmöglichkeiten der Wähler wurde auf Landesebene bei Kommunalwahlen das Kumulieren (Häufeln von Wählerstimmen) und das Panaschieren (der Wähler kann sich sozusagen seine eigene Liste aus den Kandidatenlisten aller Parteien zusammenstellen) eingeführt. Unterschiedliche Länder errichteten unterschiedlich hohe Hürden für den Einzug in Kommunalparlamente. Eine Fünf-Prozent-Klausel gilt in Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, im Saarland, in Schleswig-Holstein und in Thüringen. Eine Drei-Prozent-Klausel gibt es in Rheinland-Pfalz. Keine solche Beschränkung kennen Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Sachsen-Anhalt. [...]
Nicht immer ist in den Ländern – wie im Bund – dem Regierungschef die Ernennung seiner Minister alleine überlassen. Dies gilt beispielsweise in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Schleswig-Holstein. In einigen anderen Flächenstaaten müssen die Landtage der Regierungsbildung insgesamt zustimmen. In den beiden Stadtstaaten Bremen und Berlin werden die Regierungsmitglieder einzeln vom Parlament gewählt. Auch bei der Abberufung des Ministerpräsidenten ist das Grundgesetz nicht immer Vorbild. Nur die Hälfte der Bundesländer kennen das konstruktive Misstrauensvotum. In Thüringen genügt ein Misstrauensvotum gegen die Landesregierung, in Hessen ein solches gegen den Ministerpräsidenten, um die Regierung abzuberufen. In den Stadtstaaten und in Rheinland-Pfalz können auch einzelne Minister zum Adressaten von Misstrauensvoten werden.
Wahlperioden in einigen Ländern, so in Berlin, Nordrhein-Westfalen und Sachsen, sind mit fünf Jahren länger als die Wahlperiode des Bundes (vier Jahre). Hier kommt der Wunsch nach einem längeren kontinuierlichen politischen Gestaltungsraum zum Ausdruck, der sich auch in der Zeitplanung der Haushaltspolitik in vielen Ländern finden lässt. Anders als dies auf Bundesebene üblich ist, die mit Jahreshaushalten arbeitet, basiert die Ausgaben- und Investitionspolitik der Länder häufig auf Zwei-Jahres-Haushalten (Doppelhaushalten). [...]
Die demokratische Lebendigkeit von Landtagen erweist sich heute in erster Linie bei der Kontrolle der Landesregierungen und bei der Befassung der Landtage mit lokalen und regionalen Problemen. Insofern sind Landtage volksnah. Nach einer Forsa-Umfrage im Auftrag des nordrhein-westfälischen Landtages gaben 65 Prozent der Befragten an, ein Ratsmitglied in der Kommune persönlich zu kennen, 41 Prozent kannten den für sie zuständigen Landtagsabgeordneten und nur 36 Prozent ihren Bundestagsabgeordneten. [...]
Ministerpräsidenten der Länder, die als Spitzenkandidaten ihrer Parteien in den Bundestagswahlkampf ziehen, tun dies allerdings nur in Ausnahmefällen [...] mit dem Versprechen, auch bei einer Wahlniederlage ihrer Partei ihr Bundestagsmandat wahrzunehmen. Das eigentliche Zentrum der Macht liegt im deutschen Föderalismus im Zusammenspiel der Exekutiven. Ein Mandat im Bundestag ist aus dieser Sicht nicht attraktiv. [...]
Roland Sturm, Föderalismus in Deutschland, Opladen 2001, S. 69 ff.
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09. Februar 2012
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