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Kommunale Selbstverwaltung in Ostdeutschland

In der DDR war das Prinzip des "demokratischen Zentralismus" auch für die Kommunen bindend. Die Neuordnung auf kommunaler Ebene nach 1990 war nur ein wichtiger Mosaikstein der Verwaltungsreform und ebenso Bestandteil eines umfassenden Systemwandels.

Winfried Kluth: Kommunale Selbstverwaltung in Ostdeutschland
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1. Die Lage während der Besatzungszeit und in der DDR

In der sowjetischen Besatzungszone war 1946 die "Demokratische Gemeindeordnung" erlassen worden, die im Hinblick auf das Selbstverwaltungsrecht den Gemeindeordnungen in den westlichen Besatzungszonen, die ihrerseits an den Stand der Zeit vor 1933 anknüpften, vergleichbar war. In der Praxis wurde das demokratische Selbstverwaltungsrecht mit dem Aufbau der SED-Diktatur aber beseitigt. Die formale Bestätigung des Verlusts kommunaler Autonomie erfolgte mit dem "Gesetz über die örtlichen Organe der Staatsmacht" von 1957. Durch dieses Gesetz wurde auch für die Kommunen das Prinzip des "demokratischen Zentralismus" verwirklicht. Die Gemeinden wurden damit zu unteren staatlichen Verwaltungsbehörden ohne eigenen Wirkungskreis und ohne Rechtsfähigkeit. Das "Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen in der DDR" von 1985 hat diesen Zustand verfestigt (vgl. König 1993).

2. Die demokratisierte DDR-Kommunalverfassung von 1990

Nach der Öffnung der Mauer und den ersten freien Wahlen zur Volkskammer wurde noch vor der Neubildung der ostdeutschen Länder mit dem Gesetz vom 17. Mai 1990 eine neue Kommunalverfassung der DDR eingeführt, auf deren Grundlage im gesamten Gebiet der DDR Gemeinden und Landkreise anknüpfend an den alten Rechtszustand vor 1933 gebildet wurden (zu Einzelheiten Bretzinger, Die Kommunalverfassung der DDR, 1994).

Die demokratisierte Kommunalverfassung der DDR definierte die Gemeinde als eine Bürgergemeinschaft, die "in bürgerschaftlicher Selbstverantwortung das Wohl und das gesellschaftliche Zusammenleben ihrer Einwohner" fördern sollte. Noch vor der Einigung wurden somit in Ostdeutschland institutionelle Grundlagen für eine demokratische lokale Politik geschaffen, die an die historische Selbstverwaltungstradition anknüpft und punktuell weiterentwickelt (u.a. durch eine Zurücknahme der Regelungsdichte, die Erweiterung der bürgerschaftlichen Partizipation und Neuerungen in den Organstrukturen). Die kommunale Selbstverwaltung wurde insbesondere durch die eigene Verantwortung über die Finanzen, die Satzungshoheit sowie durch einen umfassenden Katalog von Selbstverwaltungsaufgaben gesichert. Letzterer wurde durch die Möglichkeit ergänzt, öffentliche Aufgaben per Gesetz an die Kommunen zu übertragen. Als Selbstverwaltungsorgane der Gemeinde fungierten die Gemeindevertretung und der Bürgermeister. Ausführlich ausgestaltet waren die demokratischen Mitwirkungsrechte der Bürger am Gemeindeleben, bis hin zu den volksunmittelbaren Instrumenten von Bürgerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid.

3. Die Kommunalgesetze der neuen Bundesländer

Nach der Neubildung der Bundesländer Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen durch das Ländereinführungsgesetzes vom 22. Juli 1990 auf Beschluss der Volkskammer der DDR erließen diese ab 1991 eigene Kommunalgesetze. Während Mecklenburg-Vorpommern ein einheitliches Kommunalverfassungsgesetz und Thüringen eine einheitliche Kommunalordnung erlassen haben, welche sowohl die Gemeinden als auch die Landkreise erfassen, wurden in den drei übrigen neuen Bundesländern getrennte Gemeinde- und Landkreisordnungen sowie Gesetze über die kommunale Gemeinschaftsarbeit erlassen. In den Gesetzen spiegelt sich sowohl in der Gesetzessystematik und Terminologie als auch in einzelnen Regelungen der Einfluss der jeweiligen westdeutschen Partnerländer und ihrer kommunalrechtlichen Traditionen wider. Allerdings mussten z.T. auch andere Wege beschritten werden. So konnte z.B. im dünn besiedelten Brandenburg nicht das nordrhein-westfälische Modell großer Einheitsgemeinden umgesetzt werden, sondern es musste auf die Tradition der Ämter, die viele kleine Gemeinden zu einer Verwaltungseinheit bündeln, zurückgegriffen werden. Insgesamt sind diese Gesetzeswerke aber auch ein Zeichen für die Konvergenz der Kommunalgesetze, die seit den achtziger Jahren in ganz Deutschland zu verzeichnen ist. Diese Tendenz zur Gleichgestaltung kommt unter anderem darin zum Ausdruck, dass heute Bürgermeister und Landräte direkt von den Bürgern gewählt werden, und nicht mehr von den Vertretungskörperschaften. Auch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind inzwischen in alle Kommunalgesetze aufgenommen worden (vgl. Diagramm "Anzahl direktdemokratischer Verfahren in Bayern").

4. Kommunale Neuordnung als ein fortschreitender Prozess

Die Neuordnung der Behördenorganisation auf kommunaler Ebene war nur ein (wichtiger) Mosaikstein der Verwaltungsreform und ebenso Bestandteil eines umfassenden Systemwandels. Zugleich mussten im Rahmen von Gebietsreformen neue und größere, leistungsfähige territoriale Einheiten geschaffen, qualifizierte Bedienstete gewonnen und Bedienstete, die aus der DDR-Verwaltung übernommen wurden, für den Vollzug des "neuen" Rechts qualifiziert werden. Untersuchungen zufolge war Anfang der 1990er Jahre auf kommunaler Ebene bis zu 70 Prozent altes Verwaltungspersonal weiterhin im Dienst tätig, wenngleich häufig in anderer Funktion (vgl. Berg/Möller 1993, Däumer 1997, Wollmann/ Jaedicke 1993). Dabei mussten auch ein anderes Rechtsverständnis sowie eine andere Verwaltungskultur vermittelt werden, zumal das realsozialistische Rechtssystem zu einem erheblichen Funktionsverlust des Rechts und zu einer neben dem geschriebenen Gesetz rechtsstaatswidrigen Rechtswirklichkeit geführt hatte (vgl. Kluth 2001). Angesichts dessen sprachen Verwaltungsforscher wie Heinz-Ulrich Derlien von der DDR-Erblast einer "politisierten Inkompetenz" im Verwaltungspersonal, die schrittweise abgebaut werden musste.

Vor allem angesichts des enormen Bedeutungs- und Verantwortungszuwachses der Kommunen, die mit der Wiederherstellung ihrer freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben sowie den übertragenen staatlichen Aufgaben einherging, ließ sich eine gewisse Überforderung dieser Ebene nicht übersehen. Im zentralistischen Verwaltungssystem der DDR waren die Bezirke und Kreise die verwaltungsstarken Organisationseinheiten gewesen, während die Gemeinden eine eher randständige Rolle spielten. So waren etwa wegen der Aufhebung der gemeindlichen Planungshoheit in der DDR bei den Gemeinden zu Beginn der 90er Jahre noch keine Erfahrungen mit dieser Aufgabe vorhanden. Das schwierige bundesdeutsche Bauplanungsrecht musste nun (schrittweise) umgesetzt werden.



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