Beleuchteter Reichstag

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20.6.2012 | Von:
Erich Röper

"Stuttgart 21" ist überall

Von der Petition zum Runden Tisch – Legitimationskrise der Demokratie

Die Bevölkerung ist nicht mehr bereit, Großvorhaben ohne Widerstand und Protest hinzunehmen. Die Parteien als Architekten der Volksvertretungen verlieren immer mehr Zuspruch. Es tut sich ein Legitimationsdefizit auf, auf das die "Politik", die Volksvertretungen, Parteien und Verwaltungen durch neue Formen der Kommunikation und Transparenz reagieren müssen.

Die Bevölkerung ist nicht mehr bereit, vor allem Großvorhaben ohne Widerstand und Protest hinzunehmen. Entscheidungen der zuständigen Verwaltungen und Volksvertretungen werden nicht mehr ohne Weiteres akzeptiert, zumal wenn sie der Lebenswirklichkeit bis hin zu Problemen der Dritten Welt widersprechen. Herausragende Beispiele sind der ungebrochene Widerstand vieler gegen "Stuttgart 21" oder die "Occupy!"-Bewegung. "Wutbürger" ist die mittlerweile gebräuchliche Formel. Die Wahlbeteiligung sinkt ständig. Die Parteien als Architekten der Volksvertretungen verlieren in einer europäisierten und globalisierten Welt immer mehr Zuspruch. Es tut sich ein Legitimationsdefizit auf, auf das die "Politik", die Volksvertretungen, Parteien und Verwaltungen durch neue Formen der Kommunikation und Transparenz reagieren müssen: "Stuttgart 21" kommt – der Protest bleibt.

Legitimationsdefizit der Repräsentativorgane

Die verfasste deutsche Demokratie hat ein Legitimationsdefizit. Immer weniger Menschen wählen die Repräsentativorgane – Bundestag, Landtage, Kommunalvertretungskörperschaften. Nur noch gut die Hälfte der Wahlberechtigten bestimmt die Landtage, legitimiert die Landesregierungen und damit den Bundesrat als zweite Parlamentskammer. Deutlicher noch ist das Defizit in den Kommunen. Wahlbeteiligungen um 40 Prozent sind bei der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte die Regel. Am 11. März 2012 waren es in Frankfurt am Main 37,5, in Mainz mit 43,4 Prozent etwas mehr.
Ein Plakat, das zur Teilnahme am Abwahlverfahren des Duisburger Oberbürgermeisters Sauerland auffordert, hängt am Mittwoch (08.02.2012) in Duisburg in der Stadt. Die Duisbürger Bürger können am kommenden Sonntag (12.02.2012) über die Abwahl ihres Oberbürgermeisters entscheiden. Foto: Oliver Berg dpa/lnwPlakat mit der Aufforderung, den Duisburger Oberbürgermeister Adolf Sauerland abzuwählen, 12. Februar 2012. (© picture-alliance/dpa)
An der "Abwahl" von Duisburgs Oberbürgermeister Adolf Sauerland nahmen nur 41,6 Prozent der Abstimmungsberechtigten teil. Da solche Beteiligungsquoten demokratischer Legitimation nicht genügen, verzichtet Schleswig-Holstein auf die Direktwahl der Landräte, Niedersachsen schafft die Stichwahl der Bürgermeister und Landräte wieder ab. Mit dem Legitimationsdefizit der Volksvertretungen erfahren dies auch die Verwaltungen.

Die oft beschworenen Volksabstimmungen und Bürgerentscheide, die auch bei differenzierten Sachverhalten nur Ja-Nein-Entscheidungen erlauben, sind offenbar kein Ausweg. Sie begünstigen den Status quo. So bei der obligatorischen Volksabstimmung zur Änderung der hessischen Landesverfassung, die den 18-Jährigen das passive Wahlrecht geben sollte – sie scheiterte. Die Politikstabilität, so die Literatur, steigt vor allem, wenn sich ein Referendum gegen die Interessen starker gesellschaftlicher Gruppen richtet, die sich mehr beteiligen als gesellschaftlich schwache Gruppen. Mobilisierung gegen Reformen ist leichter zu erreichen als für sozialstrukturelle Veränderungen. Das Phänomen gibt es auch bei den Wahlen; dort ist die Wahlbeteiligung je nach Stadtviertel schichtenspezifisch verschieden. Jedoch wirkt sich das bei der Ermittlung des Wahlergebnisses und Bestimmung der Mandate allenfalls bei gezieltem Kumulieren und Panaschieren aus.

Beteiligungsquoten von einem Drittel sind die Regel. Etwa am Hamburger Votum über die monatelang kontrovers diskutierte Schulreform nahmen am 18. Juli 2010 38,9 Prozent der Berechtigten teil, meist Gut- und Bessersituierte aus Nobelvierteln, die ihre Kinder nicht in längerer Schulgemeinschaft mit sozial Schwächeren sehen wollen. Bei anderen Abstimmungen das gleiche Phänomen. An Braunschweigs Bürgerbefragung zum Eintracht-Stadionausbau am 6. Februar 2011 beteiligten sich 31 Prozent der Stimmberechtigten, für die Investition von 14,5 Millionen Euro zulasten vor allem sozialer Projekte stimmten 19,5 Prozent. Am Berliner Volksentscheid sieben Tage später zur Offenlegung der Verträge und Nebenabsprachen zum Teilverkauf der Wasserwerke – er führt zu sehr hohen Verbraucherkosten – nahmen 26,7 Prozent der Stimmberechtigten teil.
Ein Bauhelm mit einem Stuttgart-21-Aufkleber hängt am Samstag (18.09.2010) in Stuttgart im Schlossgarten an einer Absperrung. Dort sollen in den nächsten Monaten fast 300 zum Teil uralte Bäume dem umstrittenen Tiefbahnhof weichen. Das Milliardenprojekt Stuttgart 21 sieht den Umbau des Kopfbahnhofs in eine unterirdische Durchgangsstation und deren Anbindung an die geplante ICE Neubaustrecke nach Ulm vor. Foto: Uwe Anspach dpa/lswEin Zeichen des Protestes gegen "Stuttgart 21": Ein Bauhelm mit einem Stuttgart-21-Aufkleber. (© picture-alliance/dpa)
Das Votum zu "Stuttgart 21", ein wahrlich viel- und kontrovers diskutiertes Thema, brachte nur 48,3 Prozent an die Urnen. Zudem ist das Abstimmungsrecht beschränkt auf die deutschen Staatsangehörigen. Bürger aus den anderen EU-Mitgliedstaaten können allenfalls an kommunalen Bürgerentscheiden mitwirken. Die Drittstaatsangehörigen – über ein Zehntel der Bevölkerung –, die vom Gegenstand der Abstimmung gleichermaßen betroffen sind, bleiben davon gänzlich ausgeschlossen (sie bilden nicht einmal einen Teil der statistischen Grundgesamtheit), solange sie wegen der Nationalstaatsbezogenheit des deutschen Staatsrechts kein Wahlrecht haben.

Die Parteien, als Träger der Repräsentativorgane, vom Grundgesetz in Artikel 21 zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung aufgerufen, verlieren stetig Mitglieder. Der Zuwachs bei Bündnis 90/Die Grünen weist den Weg zur Volkspartei mit den internen Problemen der Regierungsbeteiligung bis zum Ministerpräsidenten oder Opposition. Der Zustrom zur Piratenpartei muss noch in die Strukturen eines Mitspielers auf der politischen Bühne geführt werden. Nach Umfragen wählen sie 72 Prozent, weil sie mit den anderen Parteien unzufrieden sind, nur 24 Prozent für die vage Programmatik der Piraten und deren dünne inhaltliche Basis. So spricht ihre Haltung zu den Urheberrechten jedenfalls nicht für ein ausreichendes Verhältnis zu den Problemen der Medien- und Produktschaffenden, vielleicht fehlt nötiges Wissen. CDU/CSU und SPD dümpeln jeweils bei einer halben Million Mitglieder. Der FDP droht trotz Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen weiterhin der bundespolitische Niedergang. Wird berücksichtigt, dass nach aller Erfahrung kaum ein Zehntel der Mitglieder die Gremien wählt, die wiederum die Kandidaten für die Volksvertretungen aufstellen, gibt es schon unbeschadet späterer Wahlbeteiligung Zweifel an der Legitimation politischen Handelns. Es wirkt zurück auf die Repräsentativorgane und ihre von den Parteien bestimmten Mitglieder, die mehr und mehr Attraktivität einbüßen, da sie ob Europäisierung und Globalisierung der Politik verstärkt machtlos erscheinen. 50 Prozent Beteiligung bei Mitgliederbefragungen in der CDU Bremen und Nordrhein-Westfalen über den Landesvorsitz sind Momentaufnahmen einer durch Wahlniederlagen aufgeheizten Atmosphäre.

Marktgerechte Demokratie versus Mitwirkung der Bevölkerung

Wie in allen schwierigen politischen Situationen bleibt die Frage nach der Alternative, zumal das Schicksal dieses Landes, seiner Länder und Kommunen nicht einer immer weniger konsequent kontrollierten Verwaltung und dem Kapitalverwertungsinteresse regionaler, nationaler oder globaler Unternehmen und Finanzinstitute überlassen werden darf. Wenn etwa die Deutsche Bahn in Stuttgarts Schlosspark über hundert oft sehr alte Bäume fällen lässt und weitere umpflanzt (obwohl noch unklar ist, wie das Grundwassermanagement funktioniert und welche Zusatzkosten anfallen), damit die Leute einfach nur sehen, "dass es losgeht", so ist dies nur ein weiterer Beweis für die Kollusion großer Unternehmen mit der Verwaltung.

Die Wissenschaft trägt nur bedingt zur Problemlösung bei. Der Nobelpreisträger Milton Friedman etwa diktierte in Zusammenarbeit mit der Pinochet-Militärdiktatur Chiles neoliberale Wirtschaftsstrukturen, die weite Teile der Gesellschaft ins Prekariat stießen. So ist es wohl kaum Zufall, wenn nur (neo-)liberale Wirtschaftswissenschaftler Nobelpreise erhalten: Mangels alternativer wirtschaftspolitischer Förderung kreieren die alten Eliten immer wieder neue Eliten. Gleiches gilt für die Staatsrechtslehre – bis hin zum Bundesverfassungsgericht –, die vor allem strukturkonservative Nationalstaatsapologeten habilitiert und auf Lehrstühle bringt.

Wenig effizient sind die Mitwirkungsmöglichkeiten der Bevölkerung über Wahlen und Abstimmungen hinaus. Traditionell ist es die Petition, um an den Staatsgeschäften mitzuwirken. Sie ermöglichte dem gekrönten Souverän, Mängel der Verwaltung zu erkennen und abzustellen, gleich ob und wie er dem Untertan in der Sache helfen wollte. Seit dem Übergang der Souveränität auf das Volk richten sie sich an die Repräsentanten des neuen Souveräns, die Parlamente in Europa, im Bund, in den Ländern und Kommunen sowie die Regierungen, wie es das Grundgesetz in Artikel 17 vorsieht. Im Zuge der Ausdifferenzierung des Gemeinwesens zum Rechts- und Verwaltungsstaat sollen im Individualbereich vor allem Verwaltungsstreitverfahren für Einzelanliegen Abhilfe schaffen; es kann auch dazu dienen, Allgemeininteressen durchzusetzen, etwa Klagen zur Sicherheit von Atomkraftwerken oder gegen Großbauvorhaben. Wegen der Beschränkung auf unmittelbar Betroffene wie Grundstückanlieger – in Stuttgart etwa die Firmen um den Bahnhof – gibt es keine Mitwirkungsmöglichkeit der breiten Öffentlichkeit. Doch hat der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 12. Mai 2011 den Umweltverbänden ein eigenständiges Klagerecht eingeräumt; die Einschränkungen im deutschen Prozessrecht im Hinblick auf Klagen von Umweltverbänden seien europarechtswidrig, soweit es um die gerichtliche Kontrolle behördlicher Entscheidungen zu Vorhaben geht, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bedürfen. Hinzu kommen Anhörungen – gesetzlich vorgeschriebene, aus politischen Gründen gewährte oder von der Bevölkerung erstrittene –, etwa zu "Stuttgart 21", bis hin zu Runden Tischen, wie sie sich vor allem in der Endphase der DDR etablierten.

Zu Unrecht gelten Petitionen an die Volksvertretung (zu) vielen als formlos, fristlos und nutzlos. Zu ihrer Behandlung gibt es gesetzliche Vorgaben; sie können gerichtlich durchgesetzt werden. Der materielle Erfolg hängt aber davon ab, ob die Administration bereit ist, dem Votum des Petitionsausschusses, nach Artikel 45c GG ein Pflichtausschuss, zu folgen. Die Abhängigkeit von der Exekutive macht die Tätigkeit dort nicht zum parlamentarischen "Traumjob"; er wird in der Praxis eher neuen Abgeordneten oder älteren Hinterbänklern überlassen. Ohne demokratische Kontrolle auch des Ergebnisses sind die Bitten und Beschwerden an die Regierung und Verwaltung gemäß Artikel 17 GG. Sind es nicht nur Auskünfte oder könnten sie in Verwaltungsstreitverfahren münden, wird nach Gutsherrenart entschieden.

Die Bevölkerung hat wenige Möglichkeiten zielführender Beeinflussung von Projekten. Das Bundesinnenministerium hat ein 96-seitiges Handbuch zur Bürgerbeteiligung herausgebracht, das allerdings gedruckt nicht erhältlich ist, also der Öffentlichkeit weitgehend vorenthalten wird. Sogar Abgeordneten fehlt oft die nötige Transparenz bei umfangreichen oder langwierigen Planungen bzw. Vorhaben. Obwohl das Bundesverfassungsgericht das Haushaltsrecht des Bundestags zuletzt in den Urteilen vom 30. Juni 2009 zum Lissabonvertrag und 28. Februar 2012 zum Euro-Rettungsschirm ein zentrales Element der Demokratie nannte, werden den Parlamentariern bei Projekten, die in Public Private Partnership (PPP), also der Partnerschaft der öffentlichen Hand mit privaten Unternehmen, realisiert werden sollen, die Verträge mit den Investoren vorenthalten wie etwa zur Umgestaltung der Bundesautobahn A 1. Die Abgeordneten können damit ihre verfassungsrechtliche Pflicht zur Kontrolle der Regierung nicht wahrnehmen. Gleiches gilt für die Landtagsabgeordneten bei PPP-Projekten, etwa Krankenhausbauten oder geheimen Kooperationsverträgen von Hochschulen mit Unternehmen bis zu über 600 von Firmen finanzierten Lehrstühlen. Die Projekte werden regelmäßig außerhalb des parlamentarischen Geschehens vollzogen, eher zum Nutzen des Investors als zu dem der öffentlichen Hand.

Tatsächlich gibt es großes öffentliches Interesse, die Verträge offenzulegen, "um eine übermäßige Einflussnahme auf das Handeln einer Hochschule entgegenzuwirken und größere Transparenz sicherzustellen", wie die "taz" am 16. August 2011 aus einem Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags zitierte: "Denkbar wäre […] eine grundsätzliche, aber inhaltlich beschränkte Veröffentlichungspflicht hinsichtlich der Größenordnung der gezahlten Gelder und der Laufzeit einzuführen." Die fehlende Transparenz der Entscheidungsprozesse ist auch geprägt durch außerparlamentarische Vor- und Mitarbeit Dritter. Dazu gehört die Mitwirkung von Verbandsvertretern als Mitarbeiter in Ministerien, etwa auch der Deutschen Bank bei der Formulierung von Gesetzen zu den Finanzinstituten oder der Pharma-Industrie zur Gesundheitspolitik. Vielleicht ist aber das auf Druck einer Volksinitiative verabschiedete Transparenzgesetz vom 12. Juni 2012 ein erster Schritt zu mehr Offenheit. Es gewährt ein umfassendes Informationsrecht gegenüber allen Behörden, natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts, soweit sie öffentliche Aufgaben, vor allem der Daseinsvorsorge, wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen und dabei der Kontrolle der Stadt oder einer unter ihrer Aufsicht stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterstehen. Offen bleibt, welche Auswirkungen die weitere Geheimhaltung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse hat.

Doch anstatt angesichts des Versagens jeder Form von Neoliberalismus auf einen demokratiekonformen Markt zu setzen, mahnte Bundeskanzlerin Angela Merkel eine marktkonforme Demokratie an: "Wir leben ja in einer Demokratie und das ist eine parlamentarische Demokratie und deshalb ist das Budgetrecht ein Kernrecht des Parlaments und insofern werden wir Wege finden, wie die parlamentarische Mitbestimmung so gestaltet wird, dass sie trotzdem auch marktkonform ist."



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