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Zukunft Bildung

4.12.2013 | Von:
Michael Wrase

Bildungsrecht – wie die Verfassung unser Schulwesen (mit-) gestaltet

Das Grundgesetz stellt die Schule unter Aufsicht des Staates. Doch nicht immer sind seine Entscheidungen mit den Grundrechten der Eltern und Kinder vereinbar. Welche Rechte und Pflichten hat der Staat und wer entscheidet im deutschen Föderalismus darüber, wie schulische Bildung organisiert wird?

Artikel 7 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland: "Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates".Artikel 7 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland: "Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates". (© picture-alliance/chromorange )

Bildung hat in unserer demokratischen Gesellschaft einen hohen Stellenwert. Deutlicher denn je rückt heute in das öffentliche Bewusstsein, dass eine gute (Aus-)Bildung eine unverzichtbare Voraussetzung für ökonomischen Wohlstand, persönliche Selbstbestimmung sowie Teilhabe am sozialen und politischen Leben ist. [1] Um zu gewährleisten, dass jeder Heranwachsende unabhängig von seinem Elternhaus eine gute Bildung erhält, liegt das Schulwesen hierzulande in staatlicher Verantwortung – so bestimmt es Art. 7 Abs. 1 GG. Diese Verantwortung übt der Staat vor allem über das (Bildungs-) Recht aus, also dadurch, dass er Gesetze und Verordnungen erlässt, welche die Ausgestaltung des Schulwesens regeln.

Welche Funktion hat das (Bildungs-)Recht?

Das Recht hat dabei zwei wesentliche Funktionen, die für die Gestaltung des Bildungssystems von großer Bedeutung sind:

Zum einen schafft es Rechtssicherheit, indem es Verantwortlichkeiten und verbindliche "Spielregeln" für alle Beteiligten festlegt: Es macht Schülern, Eltern, Lehrern, Beamten und Politikern Vorgaben für ihr Handeln, setzt Gebote – das bekannteste: die Schulpflicht – und Verbote und sagt, was passieren soll, wenn sich Personen nicht daran halten. Im Konfliktfall können die Betroffenen klagen. Dann müssen die Gerichte überprüfen, ob gegen das Recht verstoßen wurde oder nicht – wenn beispielsweise eine Schülerin aus religiösen Gründen nicht am gemeinsamen Sportunterricht teilnehmen möchte, die Schulverwaltung sie aber nicht von der Schulpflicht befreit.

Zum anderen ist das Recht aber auch ein Motor für Veränderungen: Wollen Landespolitikerinnen und -politiker das Schulsystem umgestalten, etwa eine neue Schulform einführen oder die Regelungen zum Übergang in die Sekundarstufe verändern, so wird die entsprechende Reform durch Parlamentsgesetze, vor allem die Schulgesetze und die darauf aufbauenden Verordnungen und Verwaltungsvorschriften der Landesministerien verbindlich umgesetzt. Dann ist das Recht das zentrale Mittel, um politische und soziale Ziele zu erreichen.

Schulrecht – wer ist zuständig?

Nach dem deutschen Grundgesetz sind die 16 Bundesländer für den Bereich der Schule weitgehend allein zuständig. In Ausübung der sogenannten Kulturhoheit entscheidet jedes Land selbst, wie es sein Schulwesen gestaltet und seine Lehrkräfte ausbildet. In Fragen von länderübergreifender Bedeutung wie beispielsweise der gegenseitigen Anerkennung von Schulabschlüssen stimmen sich die Länder in der Kultusministerkonferenz (KMK) untereinander ab – der Bund darf ihnen in ihre Schulpolitik nicht hineinreden.

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Infobox

Kultusministerkonferenz – 16 Länder an einem Tisch

Die Kultusministerkonferenz (KMK) ist eine regelmäßige Versammlung der für Bildung, Wissenschaft und Kultur zuständigen Minister bzw. Senatoren aller 16 deutschen Bundesländer. Aufgrund des (Bildungs-)Föderalismus entscheiden die Bundesländer über ihre Kultur- und Bildungspolitik weitgehend allein (Kulturhoheit). Die 1948 gegründete Kultusministerkonferenz soll dabei das nötige Maß an Einheitlichkeit sicherstellen: in Fragen der Bildung und Erziehung, der Hochschulen und Forschung sowie bei kulturellen Angelegenheiten. Den Beschlüssen und Absprachen der KMK gehen mitunter langwierige Verhandlungen voraus, da in politisch strittigen Fragen Kompromisse zwischen Ländern mit SPD-Regierung (sogenannte A-Länder) und Ländern mit Unionsregierung (sogenannte B-Länder) ausgehandelt werden müssen. Die Beschlüsse der KMK werden für die einzelnen Bundesländer erst bindend, wenn sie ins jeweilige Landesrecht, d.h. in Gesetze, Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften, umgesetzt worden sind.
Dieser Grundsatz des Bildungsföderalismus hat in Deutschland eine lange Tradition. Mit der Verfassungsreform von 2006 ("Föderalismusreform II") wurde er aber weiter verschärft: Nach dem sogenannten Kooperationsverbot ist es dem Bund nunmehr auch untersagt, den Ländern Geld für bestimmte bildungspolitische Maßnahmen zur Verfügung zu stellen. Denn schon darin sahen viele Kultusminister eine unzulässige Einmischung in ihre Kulturhoheit. Mitunter findet der Bund zwar durch "Hintertüren" doch noch Wege, die Länder im Bildungsbereich zu unterstützen, etwa indem Maßnahmen zum Kita-Ausbau und der energetischen Sanierung von Schulen als "Investitionshilfen" zur Ankurbelung der Bauwirtschaft deklariert werden. Dennoch wird der Handlungsspielraum des Bundes durch die in der Verfassung festgeschriebenen Zuständigkeiten eng begrenzt.

Allerdings ist die Kompetenzverteilung im Bildungsbereich in Deutschland ein fortwährender Streitpunkt. So wird nicht selten darauf hingewiesen, dass die alleinige Länderhoheit mit der Forderung des Grundgesetzes nach "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet" (Art. 72 Abs. 2) in einem Spannungsverhältnis steht. Über Parteigrenzen hinweg fordern Experten und Politiker – bis hin zur Bundeskanzlerin – größere Einflussmöglichkeiten des Bundes; die dafür notwendige Verfassungsänderung droht aber (bislang) immer am Widerspruch einzelner Bundesländer zu scheitern.

Schulpolitische Entscheidungen werden hierzulande also vor allem von den Ländern getroffen. Aus Gründen der Gewaltenteilung müssen alle wesentlichen Fragen des Schulrechts in den Schulgesetzen geregelt und von den jeweiligen Landesparlamenten beschlossen werden. Denn nur die Parlamente sind direkt vom Volk gewählt und damit unmittelbar demokratisch legitimiert. Schulverwaltungen, Lehrer, Schüler und Eltern müssen sich an den gesetzlichen Vorgaben orientieren können und wissen, was von ihnen erwartet wird und wann sie gegen das Gesetz verstoßen. Das ist ein Gebot des Rechtsstaats. Wesentliche Fragen des Schulrechts sind alle grundlegenden Entscheidungen über das Schulsystem und solche, die den Schülern Pflichten auferlegen oder sie in ihren Grundrechten betreffen. Im Gesetz festgeschrieben werden muss danach etwa die Festlegung der allgemeinen Schulpflicht, das Angebot der verschiedenen Schulformen (BVerfGE [2] 45, 400 - Oberstufenreform) oder die Voraussetzungen, unter denen in die Grundrechte von Eltern und/oder Schülern eingegriffen werden kann, beispielsweise wenn ein Schüler von der Schule entlassen werden soll (BVerfGE 58, 257 – Schulentlassung). Dabei ist nicht immer ganz klar, ob eine schulische Maßnahme so gravierend ist, dass sie die Grundrechte berührt und daher als Gesetz formuliert sein muss. Mit dieser Frage musste sich das Bundesverfassungsgericht mehrfach befassen. Sehr umstritten war beispielsweise die Einführung neuer Rechtschreibregeln durch Erlass der Kultusministerien (siehe Infobox).

Infobox

Leitentscheidung BVerfGE 98, 218 – Rechtschreibreform, Urteil des Ersten Senats vom 14. Juli 1998

Die von der Kultusministerkonferenz 1995 eingeführte Reform der deutschen Rechtschreibung in den Schulen bedurfte nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts keiner gesetzlichen Grundlage. Die Verfassungsrichter stimmen darin überein, dass Grundrechte der Schüler oder Eltern in diesem Fall nicht berührt wurden:

"An dieser Einschätzung ändert es nichts, daß durch die vorliegende Rechtschreibreform im Schulunterricht Rechtschreibregeln und Schreibweisen eingeführt werden, die nicht nur das Ergebnis einer historisch gewachsenen, vom Staat unbeeinflußten Schreibentwicklung sind und auch nicht lediglich eine sich im gesellschaftlichen Bereich immerhin anbahnende Schreibentwicklung vorwegnehmen, sondern jedenfalls teilweise auf reformerische Entscheidungen staatlicher Entscheidungsträger zurückgehen. Zwar wird dies dazu führen, daß Eltern, die wie die Beschwerdeführer an der traditionellen Rechtschreibung festhalten wollen, (auch) im Umgang mit ihren Kindern mit Schreibweisen konfrontiert werden, die sie für sich und für ihre Kinder ablehnen. Doch sind die Auswirkungen der konkreten Regelungen über die neue Schreibung auf das Elternrecht […] im Umfang verhältnismäßig gering […]. Unabhängig davon werden Schriftbild und Lesbarkeit von Texten durch die neuen Regeln und Schreibweisen kaum, zumindest nicht in dem Maße beeinträchtigt, daß darunter ernstlich Verständlichkeit und Verständigung litten. Schriftliche Kommunikation ist deshalb weiterhin möglich, und zwar auch zwischen "Altschreibern", die in ihren Texten unverändert die traditionelle Schreibung verwenden, und "Neuschreibern", die den reformierten Schreibweisen folgen. In der mündlichen Verhandlung haben das im Grunde auch die Kritiker der Rechtschreibreform nicht bestritten." (253 f.)

Bildung und Erziehung – Sache der Eltern und/oder des Staates?

Aber auch die Landesgesetzgeber sind bei der Gestaltung des Schulsystems rechtlich nicht völlig frei. Sie müssen die höherrangigen Vorgaben des Grundgesetzes beachten. Hierbei sind vor allem der staatliche Bildungs- und Erziehungsauftrag (Art. 7 Abs. 1 GG), die Rechte der Schülerinnen und Schüler (Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 GG) und nicht zuletzt die Rechte der erziehungsberechtigten Eltern (Art. 6 Abs. 2 GG) von großer Bedeutung.

"Pflege und Erziehung der Kinder sind das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht", so heißt es in Art. 6 Abs. 2 GG. Die Aufgabe, Kinder zu sozial eigenverantwortlichen Menschen zu erziehen, liegt damit in erster Linie bei den Eltern oder sonstigen Erziehungsberechtigten. Diese Aufgabe ist zwar ausdrücklich auch ein Recht der Eltern. Doch steht ihnen dieses Recht nicht zum Eigennutz zu. Sie müssen es vielmehr, wie es das Bundesverfassungsgericht betont, "zum Wohle ihres Kindes" wahrnehmen, dürfen ihre Kinder also nicht für sich ausnutzen. Tun sie dies, kann und muss ihnen im schlimmsten Fall die elterliche Sorge entzogen werden.

Neben die Erziehungsverantwortung der Eltern tritt jedoch der verfassungsrechtliche Auftrag des Staates, jedem Kind die Erziehung und Bildung zu verschaffen, die es zur gleichberechtigten Teilhabe am gesellschaftlichen und beruflichen Leben benötigt. Daraus folgt die Pflicht, "ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet" (BVerfGE 34, 165, 182 – Hessische Förderstufe). Art. 7 Abs. 1 GG zum Schulwesen enthält diesen Bildungs- und Erziehungsauftrag des Staates zwar nicht unmittelbar, setzt ihn aber als gegeben voraus. Eine wesentliche Ergänzung findet er im Recht des Kindes auf gesellschaftliche Teilhabe durch Bildung, wie es unter anderem in Art. 26 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 [3] und in Art. 13 des UN-Sozialpakts [4] als verbindliche internationale Übereinkommen anerkannt wird. In diesem Sinne hat es auch der Soziologe und Politiker Ralf Dahrendorf (1965) ausgedrückt: Bildung ist ein elementares Bürger- und Menschenrecht. Als solches schafft es erst die Basis, um andere Grundrechte wie die Meinungs-, die Informations- und die Berufsfreiheit (die meisten Berufe sind an bestimmte Bildungsabschlüsse geknüpft!) und das politische Beteiligungsrecht selbstbestimmt wahrnehmen zu können. Mit dem Bildungssystem erfüllt der Staat somit seine Aufgabe, jungen Menschen unabhängig von ihrem Elternhaus diejenigen Kompetenzen, Fertigkeiten, aber auch erzieherischen Werte zu vermitteln, die sie für ihr Leben unter den heutigen wirtschaftlichen, ökologischen, technischen und sozialen Umständen brauchen. Durch diesen Zweck ist seine Aufgabe zugleich begrenzt. Gerade in erzieherisch sensiblen Fragen, wie bei Vermittlung von Glaubens- oder Weltanschauungsinhalten, muss sich der Staat in der Schule möglichst neutral verhalten und den Vorstellungen und Bedürfnissen der Eltern beziehungsweise der mündigen Schüler ausreichend Raum lassen (siehe Infobox).

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Leitentscheidung BVerfGE 93, 1 – Kruzifix, Beschluss des Ersten Senats vom 6. Mai 1995

Die religiös-weltanschauliche Neutralität des Staates bedeutet, dass er nicht eine bestimmte Religion oder Weltanschauung bevorzugen und diese als besonders befolgungswürdig darstellen darf. Allerdings darf in der Schule auf das Christentum im Sinne eines historisch "prägenden Kultur- und Bildungsfaktors" Bezug genommen werden (so BVerfGE 41, 29 - Simultanschule; BVerfGE 41, 65 – christliche Gemeinschaftsschule).

Das verbindlich angeordnete Anbringen von Kreuzen oder Kruzifixen in Bayrischen Klassenräumen (ohne Widerspruchsmöglichkeit) verstößt allerdings nach einer berühmten und seinerzeit sehr umstrittenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gegen das Neutralitätsgebot, weil die Schüler diesem christlichen Symbol ständig und zwangsweise ausgesetzt sind:

"Zwar ist es richtig, daß mit der Anbringung des Kreuzes in Klassenzimmern kein Zwang zur Identifikation oder zu bestimmten Ehrbezeugungen und Verhaltensweisen einhergeht. Ebensowenig folgt daraus, daß der Sachunterricht in den profanen Fächern von dem Kreuz geprägt oder an den von ihm symbolisierten Glaubenswahrheiten und Verhaltensanforderungen ausgerichtet wird. Darin erschöpfen sich die Einwirkungsmöglichkeiten des Kreuzes aber nicht. Die schulische Erziehung dient nicht nur der Erlernung der grundlegenden Kulturtechniken und der Entwicklung kognitiver Fähigkeiten. Sie soll auch die emotionalen und affektiven Anlagen der Schüler zur Entfaltung bringen. Das Schulgeschehen ist darauf angelegt, ihre Persönlichkeitsentwicklung umfassend zu fördern und insbesondere auch das Sozialverhalten zu beeinflussen. In diesem Zusammenhang gewinnt das Kreuz im Klassenzimmer seine Bedeutung. Es hat appellativen Charakter und weist die von ihm symbolisierten Glaubensinhalte als vorbildhaft und befolgungswürdig aus. Das geschieht überdies gegenüber Personen, die aufgrund ihrer Jugend in ihren Anschauungen noch nicht gefestigt sind, Kritikvermögen und Ausbildung eigener Standpunkte erst erlernen sollen und daher einer mentalen Beeinflussung besonders leicht zugänglich sind." (20)


Fußnoten

1.
Siehe Allmendinger, Bildungsgesellschaft.
2.
BVerfGE = Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts, http://www.servat.unibe.ch/dfr/dfr_bverfg.html
3.
Siehe http://www.bpb.de/node/38624
4.
Siehe http://www.humanrights.ch/de/Instrumente/UNO-Abkommen/Pakt-I/index.html
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