Zukunft Bildung

22.10.2018 | Von:
Nicole Klinkhammer
Katharina C. Erhard

Politische Initiativen und Reformen

Mehr und bessere Angebote frühkindlicher Bildung, Betreuung und Erziehung in Deutschland und Europa

Frühkindliche Bildung und Betreuung erfahren mittlerweile in Deutschland, aber auch international große gesellschaftliche und politische Aufmerksamkeit. Wie erklärt sich der veränderte Blick und was wurde in den vergangenen Jahren für den Ausbau und die Qualität frühkindlicher Bildung auf bundesdeutscher und europäischer Ebene getan?

Erzieherin schaukelt Krippenkinder in einer NestschaukelErzieherin schaukelt Krippenkinder in einer Nestschaukel. Seit dem 1. August 2013 haben Eltern einen Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für alle Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr. (© dpa)

In vielen Ländern Europas wurde der frühkindlichen Bildung und Betreuung lange Zeit vergleichsweise wenig Bedeutung beigemessen. Doch seit Anfang der 2000er Jahre hat sich die politische Diskussion darüber erheblich verändert. Heute gilt die Förderung frühkindlicher Fähigkeiten als überaus wichtige Investition in das "Humankapital" einer Gesellschaft. Indem Kinder möglichst frühzeitig in ihrem Leben gefördert und Eltern kleiner Kinder in die Lage versetzt werden, berufstätig zu sein, sollen Armut und Ungleichheit bekämpft sowie gesellschaftlicher Wohlstand gesichert werden.

Frühkindliche Bildung als soziale Investition

Dieser "sozialinvestive" Gedanke wurde vor allem von dem amerikanischen Wirtschaftsökonomen und Nobelpreisträger James J. Heckman geprägt. Mit seinen Analysen über die Wirkung und den langfristigen Ertrag von Bildungsinvestitionen beflügelte er die Debatte über frühkindliche Bildungs- und Betreuungsangebote. Er argumentierte folgendermaßen: Je früher und gezielter in die Förderung von Kindern investiert wird, desto wirksamer ist sie und desto mehr zahlen sich die Bildungsinvestitionen einer Gesellschaft aus. Werden Kinder in jungen Jahren entsprechend ihrer Potentiale gefördert, können sie in ihrem weiteren Bildungs- und Lebensweg auf diesen Grundsteinen aufbauen. Ein solcher positiver Zusammenhang gilt nach Heckman vor allem für sozial benachteiligte Kinder. Aufgrund prekärer Lebensverhältnisse liefen sie besonders Gefahr, ihre kognitiven Potenziale nicht auszuschöpfen. Hier könnten frühpädagogische Angebote "kompensatorisch" – d. h. sozial bedingte Unterschiede ausgleichend – wirken: Wenn Entwicklungs- und Lernanreize in den Familien nicht ausreichend vorhanden sind, können sie mit einer hochwertigen Kindertagesbetreuung geschaffen und die sozialen wie sprachlichen Fähigkeiten benachteiligter Kinder gefördert werden. Wie hoch der "return on investment" – der ökonomische Ertrag der Bildungsinvestitionen – ausfällt, hängt Heckman zufolge entscheidend von der Qualität der Förderangebote ab (Heckman 2008).

Eine ähnliche Perspektive nahm der einflussreiche dänische Wohlfahrtsstaatsforscher Gösta Esping-Andersen (2002) ein. Im Zentrum seiner Überlegungen, wie moderne Wohlfahrtsstaaten weiterentwickelt werden können, stehen Investitionen, die auf die frühe Bildung und Förderung von Kindern ausgerichtet sind. Denn bereits in dieser Entwicklungsphase werden die entscheidenden Weichen für das weitere Leben und damit letztlich auch für den wirtschaftlichen Erfolg eines Landes gestellt. Esping-Andersens Arbeiten legten erheblichen Reformbedarf in vielen Ländern offen, insbesondere in konservativen Wohlfahrtsstaaten wie Deutschland. Hier bildete über Jahrzehnte die Förderung des traditionellen Familienmodells mit einer nichterwerbstätigen Ehefrau und Mutter und einem erwerbstätigen Ehemann als "Ernährer" das Leitbild für die Ausrichtung familienpolitischer Leistungen. Esping-Andersen forderte eine bessere, umfassendere Bildungspolitik für Kinder im Vorschulalter, nicht zuletzt angesichts der demografischen Alterung der westlichen Gesellschaften. Diese könnten sich Schulabbrecher oder gar Analphabeten nicht mehr leisten.

Esping-Andersens Ideen wirkten sich hierzulande vor allem in der ersten Hälfte der 2000er Jahre auf die Politik aus: Ausbau frühkindlicher Bildung und Betreuung, Ganztagsbetreuung schon für sehr junge Kinder, staatliche Förderung der Beschäftigung von Haushaltshilfen, damit Mütter leichter berufstätig sein können – zunächst war es die SPD, die diese Themen aufgriff und auf die politische Agenda setzte. Mittlerweile finden sie über die politischen Lager hinweg breiten Zuspruch. Entscheidend waren hierfür auch die ernüchternden Ergebnisse der PISA-Studie im Jahr 2001. Sie stießen nicht nur Reformen im Schulwesen an, sondern bestärkten die Einsicht, dass eine effektive Bildungspolitik nicht erst in der Schule, sondern bereits viel früher ansetzen muss. War der vorschulische Bereich bisher vor allem unter dem Gesichtspunkt der Betreuung betrachtet worden, rückte nun dessen Bildungsauftrag in den Fokus der Politik. Verstärkt wurde dies zudem durch Forschungserkenntnisse aus den Neurowissenschaften und der Entwicklungs- und Familienpsychologie, die die Bedeutung der frühen Kindheit für die kognitiven Prozesse des lebenslangen Lernens herausstellt. Kinder werden in diesem Zusammenhang als "kompetente Akteure" gesehen, zu deren Bildungsförderung und Persönlichkeitsentwicklung Kindertageseinrichtungen mit entsprechenden pädagogischen und didaktischen Konzepten beitragen sollen.

Zielsetzungen auf europäischer Ebene

Europaweit hat die frühkindliche Bildung und Betreuung eine gesellschaftspolitische Aufwertung erfahren. Insbesondere in den 1990er Jahren bildeten vorwiegend gleichstellungs- und beschäftigungspolitische Interessen die relevanten Treiber für diesen Perspektivwechsel. Durch die steigende Erwerbsquote von Frauen rückte das Thema der Vereinbarkeit von Familie und Beruf als eine der vordringlichsten Themen auf die europäische Agenda. Der Ausbau von Betreuungsangeboten wurde als eine Initiative zur Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern am Arbeitsmarkt diskutiert. In diesen wirtschaftspolitischen Hintergrund sind auch die auf europäischer Ebene verabschiedeten Barcelona-Ziele einzuordnen (siehe Infobox): Diese Ziele sind Bestandteil der Europäischen Wachstums- und Beschäftigungsstrategie, die wiederum auf die Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen in der gesamten Europäischen Union (EU) abzielt. Auf Grundlage der Ziele folgten der politischen Debatte nun auch Taten: Seit der Verabschiedung der Barcelona-Ziele durch den Europäischen Rat im Jahre 2002 begannen viele Länder damit, frühkindliche Bildungs- und Betreuungsangebote auszubauen und so die Möglichkeiten der Teilhabe von Kindern an früher Bildung und Betreuung zu verbessern.

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Schlussfolgerungen des Vorsitzes Europäischer Rat (Barcelona)

15. und 16. März 2002

Die Barcelona-Ziele wurden vom Europäischen Rat im Jahre 2002 festgelegt. Diese gaben erstmals auf europäischer Ebene Zielsetzungen – sogenannte Benchmarks – für den Ausbau von Angeboten vor: "Die Mitgliedstaaten sollten Hemmnisse beseitigen, die Frauen von der Beteiligung am Erwerbsleben abhalten, und bestrebt sein, nach Maßgabe der Nachfrage nach Kinderbetreuungseinrichtungen und im Einklang mit den einzelstaatlichen Vorgaben für das Versorgungsangebot bis 2010 für mindestens 90 % der Kinder zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter und für mindestens 33 % der Kinder unter drei Jahren Betreuungsplätze zur Verfügung zu stellen" (vgl. Europäischer Rat 2002, S. 13). Im Rahmen der europäischen Berichterstattung wird der Erfolg des Ausbaus in den Ländern weiterhin an diesen Benchmarks gemessen.

Der Beschluss ist online abrufbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-02-930_de.htm

Seit über fünfzehn Jahren wird regelmäßig die Erreichung der Ziele entlang der Entwicklung der Beteiligungsquoten von Kindern unter und über drei Jahren ermittelt. Die Informationen werden in der europäischen Berichterstattung aufgearbeitet, wie beispielsweise dem Eurydice Keydata Report zur frühkindlichen Bildung und Betreuung (2014) oder dem "Education and Training Monitor" (2017) der Europäischen Kommission. Wenngleich die originäre Zuständigkeit für familien- und sozialpolitische Maßnahmen, wie der Kindertagesbetreuung, bei den Mitgliedsländern liegt, lösen derartige internationale Vergleiche einen Handlungsdruck bei politischen Akteuren aus. Denn mit der Berichterstattung geht zugleich immer die Frage einher, welche Maßnahmen ergriffen und Fortschritte erzielt werden konnten.

Mehr Angebote: Der Ausbau der Plätze zur Kindertagesbetreuung ab 2005

Seit über einem Jahrzehnt stehen in Deutschland sowohl der Ausbau als auch die Weiterentwicklung frühkindlicher Bildungs- und Betreuungsangebote ganz oben auf der fachpolitischen und praktischen Agenda. Das System der Kindertagesbetreuung, das neben den frühkindlichen auch weitere reguläre Angebote für Kinder bis zum Schuleintritt umfasst (siehe Infobox), konnte damit insgesamt erheblich ausgeweitet werden.

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Welche Angebote umfasst der Bereich Kindertagesbetreuung?

In Deutschland werden öffentlich geförderte Angebote frühkindlicher Bildung und Betreuung in der Regel als Kindertageseinrichtungen sowie Kindertagespflege bereitgestellt.
Unter den Sammelbegriff Kindertageseinrichtungen fallen Kinderkrippen für unter Dreijährige, Kindergärten für Drei- bis Sechsjährige bzw. bis zum Schulpflichtalter sowie altersgemischte Einrichtungen (u.a. Kinderhäuser, Familienzentren). Weiter gibt es Betreuungsangebote für Kinder im Grundschulalter, wie Horte und Tagesheime. Zudem bieten heilpädagogische Einrichtungen, wie Integrationseinrichtungen, Angebote für Kinder mit besonderen Förderbedarfen.

Die Kindertagespflege wird von einer Tagespflegeperson entweder im eigenen Haushalt, im Haushalt der Erziehungsberechtigten oder aber in anderen, für diesen Zweck geeigneten Räumen geleistet. Im Rahmen der klassischen Tagespflege werden maximal fünf Kinder gleichzeitig betreut. Durch die familiäre Betreuungssituation wird das Angebot vor allem von Kindern unter drei Jahren in Anspruch genommen. Des Weiteren gibt es Großtagespflegestellen, bei denen meist mehrere Tagespflegepersonen gemeinsam mehr als fünf Kinder gleichzeitig betreuen. Bis 2005 war die Kindertagespflege vielerorts ein privat organisiertes und finanziertes Betreuungsangebot. Mit der Verabschiedung des Tagesbetreuungsausbaugesetzes (TAG) wurde die Kindertagespflege als ein Angebot der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe etabliert (siehe unten).

Dies ist auch einem systematischen Kurswechsel in der Familienpolitik geschuldet. Sie förderte in der Vergangenheit eher ein konservatives Familienmodell, in dem kleine Kinder vor allem von der Mutter zu Hause versorgt werden, während der Vater, als Ernährer der Familie, einer Erwerbstätigkeit nachgeht. Mit dem Konzept einer "nachhaltigen Familienpolitik" setzte die rot-grüne Bundesregierung seit 2005 neue Akzente und stellte aus zwei wesentlichen Gründen den Ausbau von Angeboten der frühkindlichen Bildung und Betreuung in den Vordergrund:
  • um die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu verbessern, vor allem für Mütter von kleinen Kindern
  • um alle Kinder früh im Leben zu fördern, vor allem jedoch jene aus benachteiligten Lebenslagen
Zwei Gesetze gelten als Meilensteine für den Umbruch im Bereiche der Kindertagesbetreuung:
  • das Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) im Jahr 2005

§

Gesetz zum qualitätsorientierten und bedarfsgerechten Ausbau der Tagesbetreuung (Tagesbetreuungsausbaugesetz – TAG)

In Kraft seit: 1. Januar 2005

Das wesentliche Ziel des Gesetzes war es, den Ausbau von Betreuungsangeboten voranzutreiben, insbesondere für Kinder unter drei Jahren. Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe wurden dazu angehalten, ein bedarfsgerechtes Angebot an Ganztagsplätzen oder Kindertagespflegeoptionen für Kinder unter drei Jahren sowie für Schulkinder zur Verfügung zu stellen. Erstmals wurde im Gesetz eine Konkretisierung der Bedarfsbestimmung entlang von Kriterien vorgenommen (§ 24 Abs. 3 SGB VIII). Demnach wurde ein Betreuungsbedarf anerkannt, wenn die Erziehungsberechtigten erwerbstätig sind oder die Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit ansteht, sie sich in Ausbildung befinden oder sie an einer Weiterbildungs- oder Wiedereingliederungsmaßnahme in den Arbeitsmarkt teilnehmen. Außerdem liegt ein Bedarf vor, wenn eine Förderung zur Sicherung des Kindeswohls notwendig ist. Eine solche frühkindliche Förderung kann sowohl in Kindertageseinrichtungen als auch in der Kindertagespflege erfolgen. Auf diese Weise wurde die Kindertagespflege als eine Form der öffentlich geförderten Kindertagesbetreuung gesetzlich anerkannt.

  • das Kinderförderungsgesetz (KiföG) im Jahr 2008

§

Gesetz zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz – KiföG)

Inkrafttreten: 15. Dezember 2008

Das Gesetz erhöhte den Druck für die Schaffung weiterer Betreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren in Kindertageseinrichtungen und in Kindertagespflege. Um den Zugang zu diesen Angeboten zu verbessern, wurden die Bedarfskriterien erweitert. Der zentrale Meilenstein des Gesetzes ist jedoch die Verabschiedung des Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz nach dieser Phase des Ausbaus: Der Anspruch gilt mit dem Abschluss der Ausbauphase ab dem 1. August 2013 für Kinder ab dem vollendeten ersten bis zum vollendeten dritten Lebensjahr (Artikel 1 Nr. 7 – § 24 Abs. 2 SGB VII).

Seitdem hat sich die Betreuungslandschaft hierzulande – insbesondere für Kinder unter drei Jahren – stark verändert. Das Tagesbetreuungsausbaugesetz benannte erstmals konkrete Zielmarken: Rund 230.000 neue Kinderbetreuungsplätze sollten nach damaligem Planungsstand bis 2010 eingerichtet werden. Das Kinderförderungsgesetz ging noch einen entscheidenden Schritt weiter: Es verankerte den Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für alle Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr, Stichtag war der 1. August 2013.

Dieser Anspruch galt nun also unabhängig von den bis dahin angewandten Kriterien (wie etwa Umfang der Erwerbstätigkeit der Eltern), nach denen die zuständigen Behörden bisher einen Bedarf für eine öffentlich geförderte Kinderbetreuung anerkannten. Damit wurde der Druck auf Länder und Kommunen noch einmal erheblich erhöht, die Anzahl der Betreuungsplätze auszubauen. So standen einerseits die Bundesländer in der Pflicht, die auf Bundesebene beschlossenen Neuerungen durch eigene Landesgesetze zu konkretisieren und deren Umsetzung zu regeln. Andererseits mussten auch die Gemeinden und Kommunen handeln, da sie für die Planung und Bereitstellung der Bildungs- und Betreuungsangebote vor Ort zuständig sind und für den überwiegenden Teil der Finanzierung aufkommen. Es galt Kitas einzurichten, Kindertagespflegepersonen zu rekrutieren und zu qualifizieren sowie die Träger als Anbieter der Angebote zu unterstützen. Je nachdem, welche Angebote in den Ländern und Kommunen bereits zuvor bestanden und ob sie in vorausgegangenen Jahren die Anzahl der Betreuungsplätze bedarfsgerecht geplant hatten, fiel der Handlungsdruck entsprechend unterschiedlich aus. In den ostdeutschen Bundesländern war die Ausgangslage aufgrund einer bereits bestehenden Infrastruktur besser als dies für die meisten Regionen Westdeutschlands der Fall war und teilweise immer noch ist (vgl. Bock-Famulla/Strunz/Löhle 2017). Aber Regionalanalysen haben gezeigt, dass sich in beiden Landesteilen von Region zu Region und von Kommune zu Kommune große Unterschiede im Betreuungsangebot finden (vgl. Bertelsmann Ländermonitor 2018). Dies ist nicht zuletzt der Tatsache geschuldet, dass die Kommunen den höchsten Anteil bei der Finanzierung der Angebote haben. Jenseits des politischen Willens der Akteure vor Ort steht somit die Finanzsituation der einzelnen Kommune in engem Zusammenhang mit den Möglichkeiten und Grenzen bei der Bereitstellung sowie der Qualität von Bildungs- und Betreuungsangeboten für Kinder.

Jedenfalls verpflichtet der Rechtsanspruch die Kommunen und Gemeinden nun dazu, ausreichend Plätze vorzuhalten; tun sie dies nicht, können die Eltern ihren Anspruch rechtlich geltend machen und einen Platz für ihr Kind bzw. eine entsprechende finanzielle Kompensation für das privat organisierte Betreuungsarrangement einklagen.

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Autoren: Nicole Klinkhammer, Katharina C. Erhard für bpb.de
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